广东省人民政府文件

粤府[2000]1号

转发广东省人民代表大会常务委员会

关于加快自然保护区建设的决议的通知

各市、县、自治县人民政府，省府直属有关单位：

　　省九届人大常委会第十三次会议审议通过了省人民政府《关于加快我省自然保护区建设步伐议案的办理方案报告》，并作出了相应的《决议》。现转发给你们，请认真贯彻执行。

　　广东省人民政府

　　二〇〇〇年一月六日

广东省人民代表大会常务委员会关于

加快自然保护区建设的决议

（1999年11月27日广东省第九届

人民代表大会常务委员会第十三次会议通过）

　　广东省第九届人民代表大会常务委员会第十三次会议听取并审议了广东省人民政府《关于加快我省自然保护区建设步伐议案的办理方案报告》。会议原则同意省人民政府的报告，由省人民政府组织实施。

　　建立自然保护区，加强对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种和有特殊意义的自然遗迹的保护，是保护自然生态环境和生物多样性的有效措施，是社会经济可持续发展的客观要求，是一项利在当代、功在千秋的事业。目前我省自然保护区的发展仍较为落后，不能充分发挥其保护自然环境和自然资源的作用。这与我省经济发展水平、社会经济可持续发展的需要及人民生活水平提高对环境的要求是极不协调的。因此，各级人民政府要提高认识，加强领导，多方筹措资金增加投入，采取有力措施加快我省自然保护区建设步伐。

　　自然保护区的建设是一项投入大、社会效益、环境效益大，关系到我省可持续发展战略落实的工作。建设自然保护区不仅是自然保护区所在地的任务，也需要全社会的支持。各地区、各有关部门要采取有效措施和优惠政策，支持自然保护区的建设。省人民政府要增加对自然保护区的资金投入。要采用对口扶持的办法，行政区域内的自然保护区面积占国土面积未达到一定标准的平原地区和富裕地区的市、县，应对自然保护区建设任务较重的市、县进行资金等方面的对口扶持。自然保护区的管护费用也要有正常的途径。各级人民政府要把自然保护区管理经费、科学研究经费及必要的建设所需资金纳入当地国民经济和社会发展计划，切实予以安排。

　　要重点建设一些“样板”的自然保护区，作为宣传教育基地，扩大社会影响，并加大宣传教育力度，提高全省人民保护自然环境和自然资源、保护野生动物的意识，提倡符合可持续发展要求的生活方式，严格禁止捕食受保护的野生动物。要采取灵活的措施，鼓励国内外社会团体和民间对我省自然保护区进行资助、捐赠。要支持自然保护区在不对资源环境造成破坏的前提下开展多种经营，扶持自然保护区的外缘地区经济的发展，提高周边地区人民群众的生活水平，促进我省自然保护区的保护和发展。

关于加快我省自然保护区建设步伐

议案的办理方案报告

广东省人民代表大会常务委员会：

　　省九届人大二次会议代表提出的《关于加快我省自然保护区建设步伐的议案》（第1、38、42、43、54、70、118、148、154号），交由省人民政府办理。省人民政府组织省计委、农办、编委、财政厅、林业厅、海洋与水产厅、环保局、地矿局、旅游局等单位，并邀请省人大城建环资委参加，分别到深圳、汕头、韶关、河源、梅州、惠州、汕尾、江门、湛江、茂名、肇庆、清远等市进行了专题调查。在此基础上经过反复研究，提出了办理方案。现报告如下：

　　一、我省自然保护区建设和管理的基本情况和存在的主要问题

　　我省位于欧亚大陆东南部，北依南岭，南临热带海洋，北回归线横贯中部，具有北热带、南亚热带、中亚热带三种气候，境内地质构造复杂，地貌景观特殊，有众多的河流、港湾和辽阔的海域，是国际候鸟迁徙的主要停歇地、繁殖地和越冬地，生物物种起源古老，种类繁多，成分复杂，特有种多。据统计，我省有维管束植物280科1645属7055种，分别占全国总数的76.9%、51.6%和26%；野生动物有600多种，列入国家一级重点保护野生动物35种（其中陆生动物22种、水生动物13种），二级重点保护野生动物151种（其中陆生动物95种、水生动物56种），分别占全国重点保护野生动物的23%和40%。此外，还有恐龙蛋等大量古生物遗迹。如此丰富的野生动植物资源和多姿多彩、神秘幽深的自然遗迹，对于维护全省生态平衡，发展农、林、园艺、医药卫生及其他科学研究和科学普及具有重要意义。但由于森林植被的破坏，生态环境失调，自然灾害频繁，乱捕滥猎、乱挖滥采、环境污染，使许多野生动植物资源处于濒危状态。目前我省有15—20%的野生动植物种的生存受到威胁，高于世界10—15%的水平。物种一旦灭绝，自然遗迹一旦破坏，将不能再生，这无疑是国家和人类一项不可挽回的巨大损失。

　　省委、省政府历来十分重视自然保护区的建设，保护我省的自然环境和自然资源。早在1956年就建立了全国第一个自然保护区——鼎湖山国家级自然保护区。党的十一届三中全会后，我省加快了自然保护区的建设发展步伐，1983年省政府作出了关于分期分批建立39个自然保护区的决定，1995年省政府批准实施《广东省自然保护区体系发展规划》，1998年编制了《广东省野生动植物保护建设工程规划》，1999年编制了《广东省自然保护区发展规划（1996—2010年）》。经过40多年的努力，我省自然保护区的建设有了很大发展。至1998年底，全省已建立各种类型的自然保护区60个（林业系统51个，海洋与水产系统8个，地矿系统1个），其中国家级自然保护区7个，省级自然保护区25个，市、县级自然保护区28个，保护管理面积33.7万公顷（不含海域面积），占全省国土面积的1.89%。自然保护区的建立在全省自然环境和自然资源保护及社会可持续发展中发挥了积极的作用：一是保护了我省各种类型的自然生态系统和珍稀、濒危物种及自然遗迹。二是改善了我省生态环境，维护生态平衡。三是提供了科学研究基地和教学实习的天然场所。如丹霞山是世界公认的标准丹霞地貌所在地，多年来一直是国内外地学界考察研究的热点。车八岭国家级自然保护区已开展了20多项科学研究，取得了一批科研成果。四是初步形成了环境保护教育和生态旅游基地。鼎湖山国家级自然保护区和车八岭国家级自然保护区被广东省委宣传部和省环保局联合命名为“广东省生态环境教育基地”。五是逐步成为对外合作交流的窗口，曾接待了世界野生生物基金会主席、英国女王丈夫菲利普亲王等外国贵宾，并举办了中美自然保护区研讨会等一系列学术活动。

　　但是，我省自然保护区的建设规模和管理水平远远落后于全国平均水平，与世界先进国家相比差距更大。存在的主要问题是：

　　（一）思想认识不足，建设发展缓慢。由于对建立自然保护区的重要性和必要性认识不足，一些地方领导甚至认为，建立自然保护区既没有直接的经济效益，又束缚了对自然资源的开发和利用，而且还要投入大量的资金。因而对建立自然保护区缺乏紧迫感和责任感，存在“批而不建、建而不管、管而不力”的现象。目前世界发达国家的自然保护区面积大都占国土面积10%以上，我国为7.64%，而我省只有1.89%。这与我省经济发展水平、社会经济可持续发展的需要及人民生活水平提高对环境的要求极不协调。

　　（二）资金投入不足，基础设施落后。据统计，1998年省安排给林业系统的自然保护区经费413万元，其中人员经费228万元，业务经费185万元；安排给海洋水产系统的自然保护区经费50万元。地方财政安排的资金更少。有些国家级和省级自然保护区几年没有得到省的补助。因此，自然保护区基础设施普遍落后，有的自然保护区的办公室年久失修，已成危房；有的保护区管理站与外界联系的唯一公路都无钱维护，难以行车；有的没有办公室，没有护林站，没有标本室，不通电，不通路，不通电话。

　　（三）人员编制不足，队伍素质不高。在全省32个国家级、省级自然保护区中，省编委定编的只有14个，没有定编的18个，人员定编最少的只有3人，而1995年就已建立的丹霞山国家级自然保护区至今没有一个人员编制。据统计，在全省自然保护区管护人员中，具有中专以上学历的仅占20%，有的国家级自然保护区没有一个本科生，有的省级自然保护区没有一个中专生，有的甚至由几个农民代管。这些原因致使自然保护区监测研究、保护利用工作无法开展，管理水平长期无法提高。

　　（四）管理体制不顺，机构级别偏低。我省国家级和省级自然保护区目前实行省、市、县共管，个别由乡镇管理，由于职责不明确，很多工作难以落到实处。有的保护区机构重叠，既是自然保护区，又是风景名胜区，又是森林公园，又是宗教文物管理处，牌子挂了很多，实际上无人管理。省级自然保护区大多数为股级，有的甚至没有定级，而外省的省级自然保护区大都为处科级。

　　（五）土地权属不清，争议纠纷不断。我省大部分山林权属为个人和集体所有，过去在申报和批建自然保护区时，采取先划定范围后逐步落实建设的方法，部分没有办理补偿或征地手续，造成许多林地权属遗留问题，给自然保护区的建设和管护带来了很大的困难，自然保护区内非法侵占土地、偷砍、偷挖、偷猎的事件时有发生。

　　二、进一步加快我省自然保护区建设的主要措施

　　根据我省自然保护区建设和管理存在的主要问题和省人大代表提出的议案要求，省人民政府决定从2000年到2009年，用10年时间，在进一步加强已建成的60个自然保护区的基础设施建设和管护工作的基础上，新建国家级自然保护区7个（其中6个由原省级保护区升格为国家级保护区），省级自然保护区29个，市、县级自然保护区93个，使我省自然保护区总数达到183个，管护面积占全省国土面积3.52%以上（不含自然保护小区和禁猎、禁捕区面积），形成一个以国家级自然保护区为核心，以省级自然保护区为网络，以市、县级自然保护区和自然保护小区为通道的保护类型比较齐全、布局比较合理、生态效益和社会效益比较明显的自然保护区体系。

　　（一）提高思想认识，加强组织领导。各级政府要把自然保护区建设列入议事日程，纳入国民经济和社会发展计划，加强领导，采取有利于发展自然保护区的政策和措施。各有关自然保护区管理部门，要按照政府的规划和部署，做好本系统自然保护区的建设和管理工作。其他部门和行业都要大力支持自然保护区建设。自然保护区管理机构要加强自身建设，提高管理水平。

　　（二）增加对自然保护区建设的资金投入。

　　1．从2000年至2009年，全省共投入自然保护区建设资金3.3412亿元，平均每年3341.2万元。省、市、县三级财政对国家级和省级保护区的投入比例为6：1：3，对市县级保护区的投入比例为3：2：5，即每年省投入1643万元，市投入453.2万元，县投入1245万元。

　　2．省级补助资金的使用范围为本方案中所列的已建和规划建的各类自然保护区（鼎湖山国家级自然保护区和内伶仃福田国家级自然保护区除外）。补助标准，已建国家级自然保护区，南岭自然保护区200万元，其余每个50万元；规划建国家级自然保护区每个400万元；已建和规划建省级自然保护区每个200万元；已建和规划建市、县级自然保护区每个30万元。这部分资金，主要用于办公室、实验室、标本室、交通、通信、界桩、标牌等建设。具体每个自然保护区的补助数量，将根据保护区当地的经济状况和自然保护区本身的经济状况及管护面积等情况而定，实行分类分等级补助。

　　3．自然保护区所在地的市、县人民政府，要按照投入比例认真落实配套资金，确保与省级补助资金同步到位。

　　（三）理顺管理体制，充实管理人员。各级人民政府的林业部门主管森林和陆生野生动植物及湿地类型自然保护区，海洋与水产部门主管海洋生态、水产资源、珍稀水生动物类型自然保护区，地质矿产部门主管地质遗迹类型自然保护区，环境保护部门负责自然保护区环境保护的监督检查。上述部门要建立或明确与自己任务相适应的管理机构，配备专职或兼职管理人员。国家级、省级自然保护区根据不同情况实行两种管理体制：一是省主管部门直接管理，保护区领导人员由省主管部门任免；二是省与地方共管、以地方管理为主，保护区领导人员由地方提出征求省级主管部门的意见后，按干部管理权限任免。各级自然保护区都应设置管理机构，配备管理人员。

　　各级政府自然保护区主管部门和自然保护区管理机构的级别及人员编制问题，由省编办会省财政厅和省有关自然保护区主管部门研究提出具体方案，于2000年上半年报省政府批准后施行。

　　为加强自然保护区建设和管理，在自然保护区内不得再建立风景名胜区或森林公园，也不得重复设置管理机构。已经重复建立或设置的，各级政府要进行清理，取消重复设置的管理机构。已在同一区域内建立不同级别自然保护区的，取消下一级的自然保护区管理机构。

　　（四）加强法制建设，依法进行管理。各级政府和自然保护区要认真贯彻执行《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《中华人民共和国森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《海洋自然保护区管理办法》、《地质遗迹保护管理规定》、《广东省野生动物保护管理规定》和《广东省森林和野生动物类型自然保护区管理实施细则》等有关法律、法规、规章和国务院、省政府有关进一步加强自然保护区管理工作的通知精神。要根据广东的实际情况，进一步完善我省关于自然保护区建设和管理的配套法规，明确自然保护区申报审批程序，规范自然保护区的建设和管理，切实加强对自然保护区自然资源和自然环境的保护。各自然保护区都要根据法律法规制定具体的管理办法。

　　县级以上人民政府要组织有关部门对本级管理的自然保护区土地权属进行一次全面清查，明确各自然保护区的范围，划定边界，于2000年底前完成确权发证工作，建立明显的界标，并予以公告。对于已经建立的跨行政区域界线的自然保护区，要进一步明确其范围界线和土地权属，在不改变行政区域界线和土地权属的前提下，由自然保护区管理机构统一管理，并做好自然保护区所在地周边地区干部、群众的宣传教育工作，提高他们保护自然环境和自然资源的积极性，共同保护和建设好自然保护区。

　　国家级、省级自然保护区要逐步建立公安派出所，打击在保护区内乱伐、乱挖、乱采、乱捕、滥猎的违法行为。

　　加大宣传教育力度，提高全民保护自然环境和自然资源、保护野生动物的意识，提倡不食野生动物。各级领导干部要带头拒食野生动物，形成保护野生动物的良好风气，要在适当的时候制定《广东省非重点保护野生动物管理条例》，扩大保护范围，加大保护力度，积极维护生态环境。

　　（五）实行政策倾斜和对口扶持。

　　1．保护区管理机构在其管理区域内兴建水电站，符合水资源统一规划的，有关部门要在立项审批、建设补助方面给予优先照顾。自然保护区修建区域公路、架设电线、铺设通信线路等基础设施建设，有关部门应优先安排解决，并按规定给予补助。

　　2．生态公益林补偿、森林防火和森林病虫害防治经费，对自然保护区优先安排，重点倾斜。

　　3．自然保护区在不对资源环境造成危害的前提下开展多种经营、生态旅游等获取收入的营业税、企业所得税给予先征后返还的照顾。

　　4．鼓励国内外社会团体和民间对我省自然保护区资助、捐赠，并建立自然保护区建设基金。

　　本议案由省林业厅为主，省海洋与水产厅、地质矿产局、环境保护局等部门协助组织实施。

　　以上报告，请予审议。

　　附表：一、广东省已建自然保护区名录

　　　　　二、广东省自然保护区建设发展规划（2000—2009年）

　　广东省人民政府

　　一九九九年十月十九日