转发广东省人民代表大会常务委员会关于

加快营造生物防火林带工程建设议案

的决议的通知

粤府[1998]71号

各市、县、自治县人民政府，省府直属各单位：

省九届人大常委会第五次会议审议通过了省人民政府《关于加快营造生物防火林带工程建设议案的办理方案报告》，并作出了相应的《决议》。现转发给你们，请认真贯彻执行。

广东省人民政府

一九九八年十月二十六日

广东省人民代表大会常务委员会

关于加快营造生物防火林带工程

建设议案的决议

（1998年9月18日广东省第九届人民代表大会

常务委员会第五次会议通过）

广东省第九届人民代表大会常务委员会第五次会议听取并审议了广东省人民政府《关于加快营造生物防火林带工程建设议案的办理方案报告》。会议同意省人民政府的报告，由省人民政府组织实施。

加快营造生物防火林带工程建设，是巩固我省十年绿化成果，预防和控制山火的根本措施。各级人民政府必须把此项工作列入当地国民经济和社会发展的总体规划，切实加强领导；要根据全省营造生物防火林带工程建设的总体规划及早制定年度实施计划，按轻重缓急，分年实施；坚持因地制宜，分类指导，重在实效，先重点后一般，先主林带后副林带，防火功效与多种效益兼顾的原则；要科学造林，提高生物防火林带建设的科技含量，保证造林质量；要强化管理，建立、健全各种制度，制定严格的保护措施；要根据生物防火林带建设的任务和规划要求，建立生物防火林带工程建设责任制，分级负责，分年落实建设资金。各级人大常委会要加强监督，保证议案的顺利实施。

关于加快营造生物防火林带工程建设

议案的办理方案报告

广东省人民代表大会常务委员会：

省九届人大一次会议代表提出的《关于加快营造生物防火林带工程建设议案》（第12、57、66、111、129、151号），交由省人民政府办理。对此，省人民政府组织省林业厅、计委、农办、财政厅、公安厅、交通厅、民政厅、地税局、广州铁路（集团）公司等有关单位，组成5个调查组，到梅州、潮州、河源、惠州、清远、云浮、汕尾、揭阳、韶关、广州、肇庆、佛山、江门、阳江、茂名、中山等16个市（30个县，29个乡镇及林场）进行专题调查；同时，还对汕头等5个市进行了书面调查;随后，省政府办公厅多次召开省直有关部门的协调沟通会,并主动邀请省人大农村农业委员会的领导给予帮助和指导。经过广泛听取各方面意见并反复研究，提出了办理方案。现报告如下：

一、我省森林防火和营造生物防火林带的基本情况和问题

我省是个七山一水二分田的省份,现有林业用地1083万公顷。自1985年省委、省政府作出“五年种上树，十年绿化广东"的决定以来，经过全省各级党政领导、广大军民的努力奋斗，如期完成了荒山造林任务，并于1993年提前2年实现了绿化全省的目标，使全省有林地面积由1985年的464万公顷增加到现在的919万公顷，森林活立木蓄积量由1.4亿立方米增加到2.9亿立方米，森林覆盖率由27.7%提高到56.6%。十年绿化广东的伟大成果，促进了林业生产的大发展，不仅为我省山区建设、加快山区脱贫致富步伐，实施经济可持续发展战略打下雄厚的物质基础,而且在优化、美化环境，调节气候，涵养水源，改良土壤,减少污染，有效控制水土流失，增强抗御自然灾害能力，保护农业稳产、高产，提高江河水库安全性能，以及带动旅游、狩猎、种植加工业、资源型产业发展等方面都发挥了巨大的经济、社会、生态效益。

森林防火是保护森林资源，发展林业生产、维护自然生态环境和林区、山区社会安定团结的一项重要工作。对此，省委、省政府历来十分重视，特别是1987年大兴安岭特大森林火灾事故后，我省的森林防火工作在省委、省政府的高度重视和直接领导下，各级党政领导认真落实以森林防火行政首长负责制为中心内容的各项森林防火措施；，有关森林防火的法规和规章进一步完善；森林防火组织机构不断健全，森林防火队伍逐步发展壮大；多渠道筹措资金,加强森林防火设施设备建设。经过多年来的不断努力，我省预防和扑救森林火灾的综合能力有了较大提高。然而,我省森林防火所面临的形势越来越严峻：一是全省绿化达标后，森林面积成倍增加，森林防火任务十分繁重和艰巨。二是全省林种、树种单一，占全省有林地面积的85%以上的以针叶松林为主体组成的林分,含丰富的易燃性松脂，森林火险级极高。三是我省已开始进入一个以中幼林为主的森林群落阶段，其自身抗御森林火灾的能力差，一旦着火,极难扑救与控制。四是随着长期封山育林、改燃节柴的护林措施实施,特别是城乡居民的生活燃料由过去的烧柴、烧草改为烧煤、烧气、用电，由此，林内积累着大量的可燃物。据韶关市调查，现有每公顷中幼林的可燃物多的达50吨，一般的也有27吨以上；很多地方已超过国际公认的每公顷林地积累可燃物30吨则会发生大火的临界值。五是因为火源复杂，管理困难，如每年清明节前后的扫墓祭祖用火引发的山火事故越来越多，非生产性火源也成为引起森林火灾的主要因素。这些主、客观因素的存在，使我省森林防火面临着严峻的挑战。近年来，森林火灾越来越严重，人民生命财产的损失越来越大，一些山火还严重威胁着居民住宅区、重要设施设备、仓库等。1994年至1997年全省共发生山火1202次（1994年全省发生山火127次；1995年304次；1996年590次；1997年181次），烧毁山林面积19082公顷，烧死12人，烧伤9人。全省有24个县（市、区）相继发生过森林大火。森林火灾的频繁发生，不但给国家和人民生命财产造成了严重损失，影响林区社会的安定，而且破坏了生态环境和严重威胁着十年绿化广东的成果。

如何防范和控制森林火灾的发生，特别是防范和控制森林大火的发生，比较各种防火手段和措施，最有效的成是在容易起火的田林交界、入山道路两旁以及林内营造生物防火林带。早在50年代末60年代初，我省西江、大坑山、大水口等国有林场，就开始在防火线上和林场周界种植阔叶树防火林带并获得成功。这些林场通过营造生物防火林带，一方面将集中连片的林区割块、封边，形成闭合圈，起到阻火、隔火、断火功能，在防范外来山火和增强内防能力方面发挥了巨大作用，变被动防火为主动防火。几十年来，这些国有林场很少发生山火。另一方面，通过营造生物防火林带，大大节约了年年维修防火线的劳动用工，减轻劳动强度，实现节支增收，而且还能增加有林地面积，增加森林蓄积量，优化和改善林分结构，降低森林火险等级,、抑制森林病虫害发生，防止水土流失，界定山林权属等。实践证明，营造生物防火林带是一项投入小，见效大，一年投入，长久受益，造福人类社会，荫及子孙后代的社会公益事业。80年代，省林业厅先后在郁南、高明、佛冈等县召开现场会，在集体林区中推广营造生物防火林带的经验。为使全省的生物防火林带建设科学化、规范化，统一布局、形成网络。1995年，我省根据林业部的统一部署，组织了1200多名工程技术人员对全省88个县（市、区）营造生物防火林带工程建设进行了总体规划并通过专家论证上报省政府、林业部和有关部门。此次规划在摸清我省原有生物防火林带30267公里的基础上，规划新造生物防火林带83809公里，面积95224公顷。全省各地按照生物防火林带工程建设规划，因地制宜，量力而行，自筹资金开展生物防火林带建设，如梅州市1996年由市人大作出决议，用5年时间，市、县两级财政出资1600万元，乡镇组织投工投劳或以资代劳等办法筹集资金营造生物防火林带8000公里。到目前为止，我省已营造生物防火林带30867公里，其中起防护成效作用的有15436公里。

虽然我省在营造生物防火林带方面起步早，但由于各种原因，生物防火林带工程建设严重滞后。存在的主要问題是：

（一）一些地方在森林防火工作中，重扑救，轻预防，对营造生物防火林带的重要性认识不足。森林防火的方针是“预防为主，积极消灭"，但许多地区在思想、组织、投入、设施等方面，预防工作不如扑救工作落实，扑火时舍得投钱、投物、投人，预防工作却缺钱缺物；一些地方没有充分认识营造生物防火林带的重要作用，舍不得投入搞生物防火林带工程建设,在森林防火问题上存在侥幸心理。

（二）生物防火林带工程建设投入少，进展慢。森林防火工作和营造生物防火林带的重点是在山区、林区，而这些地方经济发展比较落后，财政困难，由财政安排的防火经费少。从对韶关等16个市的调查看,1996年、1997年市财政年平均投入森林防火经费仅占财政支出的0.16‰；有的市、县财政没有安排防火经费，更不用说安排营造生物防火林带专项经费。因此，营造生物防火林带工程建设投入严重不足，工程建设进展十分缓慢，30多年来已建成并起防护成效作用的生物防火林带只占规划总数的13.5%。

（三）现有生物防火林带标准低、成效差。由于绝大部分生物防火林带工程建设是在山脊上进行，土层薄，石砾多，养分少,储水能力差，干旱风大，加上资金缺乏，不少地方在营造生物防火林带时，设计标准低，种苗质量差,基肥不足，种植后没有坚持3年抚育管理，致使已建成的生物防火林带林木生长缓慢，林相差，杂草丛生，保存率低。据统计，全省的成效林带有15436公里，仅占现有防火林带的50%。河源、梅州、潮州3市营造防火林带3535公里,其中成效林带698公里，占19.7%。

（四）生物防火林带布局不合理，网络体系不健全。由于大部分地区没有按照“四同步"（即造林时同步规划、同步设计、同步施工、同步验收）的要求建设防火林带，有的地区虽然已营造了一定数量的生物防火林带，但没有按网络化要求进行统一规划布局，零星、分散、小块状，断头带较突出，网络不闭合；有的地方林带宽度不够，起不到应有的阻隔作用，防火效能低。另外，建成的生物防火林带绝大多数分布在国有林场，集体林区较少，有的市、县甚至是空白。

（五）生物防火林带缺乏有效的规范管理。由于一些边界地区林地权属界线不清，在营造生物防火林带时互相扯皮，甚至出现防火林带被毁现象，妨碍了边界地区生物防火林带工程建设和有效管理。

二、加快营造生物防火林带工程建设的主要措施

根据上述存在问题和省人大代表提出的议案的要求，省人民政府决定，要切实加快营造生物防火林带工程建设的进度，从1999年起至2008年，用10年时间，完成营造生物防火林带83209公里，面积为94624公顷，实现全省生物防火林带总长度114076公里，平均密度每公顷有林地面积12.4米，达到林业部每公顷有林地10—20米的规划标准，使全省生物防火林带实现布局网络化、结构合理化、功能多样化，形成以生物防火林带为主体的，与自然阻隔带、工程阻隔带相结合的有效林火阻隔网络体系，尽量把山火损失减少到最低限度。为了实现以上目标，拟采取以下措施：

（一）提高认识，加强领导。

加快营造生物防火林带，是巩固广东十年造林绿化成果，预防山火发生和控制山火蔓延、防止发生大山火的治本措施，是一项功在当代、荫及子孙造福社会的战略性系统工程，亦是各级人民政府义不容辞的责任和任务。

生物防火林带利用物种的相克机理，发挥群体自然力在森林防火中的独特作用是其它防火措施无法代替的，它的防火效能、经济效益、综合效益显著，是森林防火现代化建设的重要标志。加快生物防火林带工程建设，对于保护森林资源，发展山区、林区经济，带动山区人民脱贫致富，绿化、美化、净化、优化生态环境，实施我省经济可持续发展战略具有重大而又深远的意义。各级人民政府必须提高对营造生物防火林带重要性、紧迫性的认识，把它列入当地国民经济和社会发展的总体规划，切实加强领导,使森林防火工作和当地社会经济协调发展。各级人民政府要认真落实森林防火行政首长负责制，将营造生物防火林带工程建设真正列入各级人民政府的议事日程，并把它作为各级人民政府领导班子任期目标责任制的重要内容之一，有领导、有计划、有组织、有检查、有监督地开展营造生物防火林带工程建设。

（二）广筹资金，增加投入。

按照营造生物防火林带83209公里、面积为94624公顷、每公顷成本7275元计算，全省共需投资68839万元。对此，省人民政府原则规定省、市、县（包括乡镇、群众投工投劳）按4：2：4的比例筹集专项资金，即：省级筹集27536万元，地级以上市筹集13768万元，县级筹集27535万元。

为了加大营造生物防火林带建设的力度，省人民政府决定每年投入专项资金2754万元，其中，省财政安排2254万元，省计委在预算内基本建设投资安排200万元,省林业厅从林业保护建设费、育林金中安排300万元。省级专款将主要用于补助种苗费、施肥费、抚育管护费、规划设计、科研等费用，并重点扶持山区贫困县和重点林区。

各级人民政府和林业主管部门，要按照资金比例投入,根据《广东省森林防火管理规定》的有关规定,结合本地实际，认真做好资金筹集，并加强组织实施。

建立生物防火林带工程建设责任制度，省将根据各地的资金落实情况，给予安排补助。

（三）统筹安排，分年实施。

由于我省各地的自然条件、经济条件、林分状况、火险情况不同，各级人民政府及林业部门要在1995年编制的营造生物防火林带工程建设总体规划的基础上，按照轻重缓急，分年实施。一方面，在规划指导思想上，要把防火林带建设与调整林业布局，优化林分结构结合起来考虑。在改造更新纯林相结构和进行速生丰产林建设的过程中，要注意抓好针叶林与阔叶树、经济林的合理搭配，从根本上防止森林火灾的蔓延。另一方面，要做好10年实施的年度计划的编制工作，编制年度计划应遵循以下原则：坚持因地制宜，分类指导，重在实效的原则；坚持因害设防，工程阻隔与自然阻隔相结合，整体优化配置的原则；坚持适地适树的原则；坚持防火功效和多种效益兼顾的原则；坚持与林业建设“四同步”的原则；坚持网络由大到小，先易后难，先重点后一般，先边界后内地，先主林带后副林带，循序渐进的原则。年度计划要按有关规定逐级审批。

（四）科学造林，保证质量。

生物防火林带建设是一项技术性很强的工作，要把依靠科技进步贯穿于生物防火林带建设全过程。一是必须按工程造林要求搞好“两书一图"（规划设计书、施工合同书、生物防火林带作业施工图）工作。“两书一图"以县为单位编制，由市汇总初审，再报省审核批准。二是必须严格把好质量关。在施工过程中，要以专业队施工为主；要把好苗木关，要求壮苗上山，大穴栽植，施足基肥，造林一段,管护一段，做到按计划设计，按设计施工，按标准验收，以保证生物防火林带工程建设质量。三是必须加强科技攻关。要积极组织有关科研院所、生产单位的工程技术人员，优选、培植、推广适应当地立地类型的防火树种，研究推广不同树种配置方式、林带结构、林带更新等新技术新成果,提高生物防火林带工程建设的科技含量。

（五）强化管理，确保成效。

强化管理必须建立和健全各种制度。一是建立完整的林带管理档案，加强林带的动态管理。各地要有专人负责，从调查规划到设计施工，从造林到抚育管护、更新改造等,林带建设的全过程都要建立档案，并实行电脑信息管理，为检查验收、考核评比、抓好工程建设打好基础。二是建立检查验收制度。各地林业部门每年应主动邀请当地人大代表和组织工程技术人员对营造生物防火林带工程建设及抚育管理进行检查验收，根据验收结果下拨投资经费。三是建立奖罚制度。对搞得好、成绩突出的单位和个人，及时给予表彰奖励；对进度慢、达不到质量标准，及时通报批评和作出处罚。四是制定严格的保护措施，落实管护人员,严防牲畜和人为的破坏；对于盗砍滥伐林带林木或以各种借口砍伐林带林木的，按照破坏消防设施论处，予以严惩。

（六）部门配合，政策扶持。

森林防火是一项投入大，消耗大，又难以直接获取经济利益进行自我发展的社会公益事业，各有关部门应密切配合，政策倾斜，大力扶持。

1、各级人民政府要根据本地森林防火任务的轻重，配备森林防火专职干部，实行定编定员。鉴于从事森林防火工作是一项艰苦、危险性较大的工作，各级人民政府和有关部门要参照有关行业的标准，落实森林防火干部的待遇。

2、生物防火林带是生态公益林的重要组成部分，要按生态公益林进行保护和管理。

3、森林消防专用车辆属于消防车的系列，享受消防车的优惠政策。

4、各级民政部门应会同林业部门共同处理生物防火林带发生的行政区域界线争议，并会同国土、公安、林业等有关部门做好清理林带乱葬坟墓的工作。

5、交通、铁路部门对公路、铁路通过危险性大的林区,应在公路、铁路两侧搞好防火隔离带。防火隔离带由当地林业部门与铁路部门研究协商后作出规划，在征地红线范围内的生物防火林带由公路、铁路部门负责实施。

6、对在有林地上营造生物防火林带需釆伐现有林木的，林业部门优先安排专项采伐指标。所采伐的林木收入,除扣除生产成本费用外，其余用于生物防火林带建设。

7、为保障山权所有者的合法权益，由政府投资营造的生物防火林带，在以后更新采伐收益中按一定比例归属山权所有者，具体比例由双方协商确定。

以上报告，请予审议。

广东省人民政府

一九九八年八月四