转发省人大常委会对省人民政府关于

清理整顿行政执法队伍及其“三乱”问题

议案的办理方案报告的决议的通知

粤府办[1996]88号

各市、县、自治县人民政府，省府直属各单位：

　　省八届人大常委会第二十五次会议审议通过了省人民政府《关于清理整顿行政执法队伍及其“三氣"问题议案的办理方案报告》，并作出相应的《决议》现转发给你们，请认真贯彻执行。

广东省人民政府办公厅

一九九六年十二月三十日

广东省人民代表大会常务委员会

对省人民政府关于清理整顿行政

执法队伍及其“三乱”问题议案

的办理方案报告的决议

（1996年12月3日广东缶第八届人民

代表大会常务委员会第二十五次会议通过）

　　广东省第八届人民代表大会常务委员会第二十五次会议听取并审议了省人民政府《关于清理整顿行政执法队伍及其“三乱"问题议案的办理方案报告》，会议原则同意这个报告，由省人民政府组织实施。

关于清理整顿行政执法队伍及其

“三乱”问题议案的办理方案报告

省人大常委会：

　　省八届人大四次会议代表提出的《关于清理整顿行政执法队伍及其“三乱"问题议案》（第95号、98号），交由省人民政府办理。为了办好议案，省人民政府专门组织省建委、科委、计生委、公安厅、交通厅、财政厅、监察厅、人事厅、法制局等33个单位，邀请省人大内司委、财经委同志参加，到广州、深圳市和19个地级市、部分县、区以及169个路桥收费站进行了调查研究，广泛听取了各方面意见。并先后发出了《关于全面清理整顿行政执法队伍及其“三乱”问题的通知》（粤府办口[1996]29号），《关于印发行政执法队伍统计报表的通知》（粤府法[1996] 2号），《关于清理整顿路桥收费站（点）的通知》（粤府[1996] 50号），对全省行政执法队伍和路桥收费站进行了初步清理整顿。另外，省府法制局和省人大法委联合召开了全省贯彻实施《行政处罚法》工作会议，要求把清理整顿行政执法队伍作为贯彻《行政处罚法》的一项重要工作来抓，把办理这个议案与贯彻实施《行政处罚法》结合起来。

　　省人民政府在上述工作的基础上，经过反复研究提出了办理方案，现报告如下：

　　一、我省行政执法队伍的基本情况

　　改革开放以来，为完成繁重的行政执法工作，解决行政执法机关人员的不足，提高行政执法行为的权威和效率，各级人民政府及职能部门依法设立了一批行政执法队伍。这些执法队伍，对于加强城市和各种市场的管理，维护社会的稳定，保证和促进各项法律、法规的贯彻实施，发挥了积极的作用。

　　（一）我省行政执法队伍的基本情况。

　　1.行政执法队伍、人员数量及其批准机关。据不完全统计，全省各级政府及部门设立的行政执法队伍共计2582支（不含公安机关的执法队伍，下同），其中经省政府批准成立的256支，省直部门批准成立的332支，市政府批准成立的593支，市直部门批准成立的195支，县级政府批准成立的1048支，县直部门批准成立的27支，乡镇批准成立的131支，行政执法队伍人员46950人，其中行政编制11727人，事业编制30517人，聘用合同工、临时工4706人，事业编制占执法总人数的65%。

　　2．行政执法队伍的部门分布。在政府各职能部门中，普遍建立行政执法队伍的部门有：建委（城市监察大队）、计生委（人口监察大队）、公安（交通警察大队、巡警大队、刑事侦察大队、经济警察大队、治安联防队）、劳动（劳动监察大队）、海洋与水产（省渔政海监检查总队及其分队、省渔船渔港监督检查总队及其分队）、国土（土地监察队）、交通（公路路政、道路运输、水路运输、征费稽查、港务监督、航道稽查）、农业（兽医防疫监督检疫站）、水利（水政监察队）、林业（木材检查站、林业公安、林政稽查队）、文化（文化市场稽查队）、卫生（卫生防疫站、职业病防治院）、物价（物价检查所）、工商（经济检查大队、市场监察大队）、税务（税务稽查队）、地矿（矿山监察大队、矿山法规执行室）、环保（环境监理所）、技术监督（技术监督稽查大队）、盐务（盐业稽查队）、烟草（烟草稽查队）等20个。个别地区建立行政执法队伍的职能部门有：民政（公益事业治安监察队）、农机（农机稽查队、农机安全监理所）、统计、医药管理、粮食等5个。

　　3.行政执法队伍着装及执法证件。据统计，目前执法队伍的制服约有15种类型；约有90%的执法队伍有执法证件，其中由国家或省印制的执法证件占大多数，地方自制的较少。

　　4.行政执法队伍收费、处罚行为情况。经过近年开展的治理乱收费工作，目前各执法队伍的收费情况有所好转。而罚款问题反映较多的是：罚款不开票据或票据不规范，当场罚款、超标准罚款或越权罚款。

　　（二）我省行政执法队伍存在的主要问题。

　　这次淸理整顿行政执法队伍的情况表明，省人大代表在议案中提到的行政执法队伍太多，收费罚款太重，一些执法人员素质太差的现象确实存在，而且有些地区和部门是比较严重的，其负面作用随着形势的发展日益表现出来。从严格依法行政的要求来衡量，主要问题如下：

　　1.行政执法队伍设立审批不规范，队伍过多，人员素质偏低。有的地方政府和部门领导法制观念不强，加上没有明确的审批权限、审批程序和成立条件规定，谁都可以审批，如市、县政府认为需要就批准成立劳动监察大队、土地监察队；乡镇一级政府觉得需要便批准成立护林治安队、综合治安队，甚至管理区也批准成立执法队伍，而且大都雇用临时工上岗执罚，有的在实施处罚时是依据“乡规民约”。

　　2.在实际操作中出现行政执法职能交叉。如海关、公安、打私、工商部门对走私行为的査处，工商、文化、新闻出版等部门对文化市场的监管，国土、城建部门对非法建筑的查处，工商、规划、城建等部门对城市建设、市容、卫生的管理，交警、交通部门对车辆的管理等。还存在同一辖区有多支职能相同或相似的执法队伍同时监管的情况，如地级市的市区，有市直的城监大队和区属的城监大队在执法。这些都很容易出现重复处罚的问题。

　　3.行政执法队伍缺乏专项执法经费，部分执罚款项收支不当。绝大多数的执法队伍靠收费和罚款来补充经费，有些地方对执法队伍重建不重养，执法队伍为求“生存"，乱收乱罚屡屡发生。据统计，各市执法队伍所需总经费中，财政拨款占40-70%不等；收费、罚款的回拨部分占20—30%左右，还有一部分经费由执法队伍自筹。绝大多数的执法队伍要靠收费、罚款的部分回拨来补充经费，多收多得，多罚多得。还有的行政执法队伍自收自支，财务、票据管理混乱。

　　4.法院、检察院把一些执行职能放在政府职能部门，由行政机关行政人员具体执行。如公路巡回法庭、房地产法庭、水政检察室、工商经济检察室等，人员编制、经费由行政机关负责，但由司法机关管辖，给制服，给职称，可代表司法机关执行任务。这样做，一方面政府对其缺乏有效监督，另一方面把司法权与行政权混淆，违反了程序法。

　　5.缺乏有效的监督机制。目前对行政执法队伍的监督，主要依靠本系统的“条条监督"和本单位的“内部监督"。群众对违法执法行为的投诉，有的不了了之，有的受到上级的袒护而得不到处理。上级政府对下级政府，政府对所属工作部门缺少有效的监督，一个市、县有多少支执法队伍，谁也说不清楚。其原因一是各级政府本身没有一个强有力的综合监督机构，虽然国务院、省政府多次明确要求各级政府法制机构具体承担行政执法监督的工作，但政府法制机构普遍规格偏低，力量不足，有些县法制局只有局长1人，无法承担此项工作。二是没有专门的政府对行政执法监督的法规和可操作的监督手段，一定程度上削弱了政府对部门的行政执法实施有效的监督。

　　总的来说，行政执法队伍存在的“三乱"问题，具有以下特点：行政执法队伍的行政层级越低，依靠收费罚款解决执法经费的比例就越高，聘用的临时人员就越多，行政执法职权交叉就越严重，也就越容易产生“三乱”问题。

　　（三）路桥收费站的情况。

　　从这次检査的169个收费站（全省有收费站292个）情况看，都是经省人民政府授权交通厅审批，省物价局核准收费标准的。从现场检查看，大部分路桥收费站建设和管理都已逐步规范，国道上的收费站60%实现了电脑收费管理。这批收费站在“贷款修路，收费还贷”，加快我省公路桥梁建设方面发挥了积极的作用。但也存在一些问题：一是有的收费站设立多年，早已还清贷款，但仍在收费；二是按国家有关部门的要求，有些路桥收费站布点间距不够，部分站场还未按交通部的规范要求建站；三是由于路桥建设投资主体不同，全省路桥收费站存在分别由地方政府、交通部门、公路部门、建委、公司等多家管理的状况；四是有些收费站使用本单位自制的收费票据，如东莞的桥头、企石、石牌收费站，收费去向不明，造成资金严重流失。全省路桥收费估计每年超过50亿，省政府对这笔巨额资金流向缺乏有力监管。

　　二、加强对行政执法队伍监督管理的主要措施

　　根据上述存在问题和省人大议案提出的要求，省政府强调，各级政府和各部门要认真贯彻省委扩大会议精神，坚决执行依法治省的方针，加强立法工作，规范行政执法活动，培训行政执法人员，强化执法监督机制，加强对行政执法队伍的监督管理。具体措施如下：

　　（一）加强领导，建立健全行政执法责任制。

　　各级人民政府、各部门的领导要带头学法守法，增强法制观念，提高依法行政、依法管理的水平，要按照省人大、省政府的要求，建立健全行政执法责任制，加强对本地区、本部门行政执法队伍的领导和管理，把依法行政作为考核各级政府职能部门、各行政执法队伍的领导工作的主要标准和选拔、晋升的主要依据，要定期或不定期进行考核、检查。

　　（二）严格行政执法队伍的审批。

　　1．按照合法、合理、精简、高效的原则设立行政执法队伍。凡法律、法规赋予行政机关行政执法权的，有关行政机关要认真履行行政执法职责，不再设立行政执法队伍；根据法律、行政法规、地方性法规授权行政机关可以设立行政执法队伍的，由该机关报本级人民政府批准，并由批准机关报上一级人民政府备案；其中成立全省性执法队伍的，由省有关部门报省人民政府批准；各级政府、各部门确因工作需要设立执法队伍而又没有法律法规授权的，必须报省人民政府审批，具体工作由省政府法制局负责办理。各地区、各部门不得自行批准设立行政执法队伍，否则，追究批准机关及责任人的行政责任。

　　2．落实行政执法队伍的经费、设施。凡依法经批准成立的行政执法队伍，其主管部门和同级财政部门必须提供必需的执法费用和设施。各地各部门因工作需要申请设立执法队伍的，必须有财政经费保证，否则，省政府不予批准成立。

　　3．按执法职责，重组行政执法队伍。根据国务院授权省人民政府可以决定相对集中行政处罚权，为此必须重组行政执法队伍。将现有的行政执法队伍按职责任务进行归并，把执法领域相近、执法职能交叉的多支队伍归并为一支。对以收费、罚款作为主要经费来源的执法队伍、人员进行审核，能精简的精简，能合并的合并。省政府法制局要抓紧调查研究，尽快提出相对集中行政处罚权的方案，经省政府审核同意后，报国务院批准实施。

　　4.各地方各部门要在这次清理整顿的基础上，对现有需要保留的行政执法队伍，按上述规定，在今年年底前补办报批或备案手续。未经批准或备案的，不得继续从事行政执法活动。

　　（三）加强路桥收费站（点）管理。

　　1.在道路上设置收费站（点）必须经省人民政府批准方为有效。严禁未经批准私设收费站（点），或先收费后修建、边收费边修建的做法。

　　2,省政府将按照国家和省的有关规定，采取积极稳妥的方法，对原有收费站进行审核、调整。

　　3,建立、健全路桥收费站（点）收费收入的财务、审计制度。由省审计厅牵头，会同省交通厅、财政厅、监察厅、物价局、法制局，从今年第三季度起对全省收费站（点）的收费和还贷、使用情况逐个站（点）进行审核，对收费使用不符合规定的予以查处。

　　4.明确全省路桥收费站由广东省交通厅统一管理，把路桥收费站（点）的企业（公司）经营行为与行政处罚行为分离。省政府要求省交通厅对收费站实行把行使行政处罚权的稽査人员作为当地交通（公路）部门的人员，负责行使行政处罚权，而其他收费人员不得行使行政处罚权。

　　（四）加强政府法制培训工作，严格行政执法证件管理。

　　1.为了提高各级政府、各部门的领导及全体工作人员、行政执法人员依法行政、依法办事、依法管理的水平，加速依法治省的进程，必须加强法制教育。为此，省政府决定建立“广东省法制培训中心"，以培训中心为基地，逐步建立法制教育网络，分期分批组织政府机关工作人员进行法律培训。

　　2.做好“出口"、“入口"管理，加强执法队伍建设。对现有执法队伍及其人员进行认真整顿，对符合任职资格条件的人员重新进行认定，对富余的和不符合条件的执法人员，按照“哪里来哪里去"的原则妥善处理，对临时工、农民工和其他身份不明的人员要予以清退。要严格把好执法队伍的进人关，今后新组建执法队伍和补充新人员，要按照“公开、平等、竞争、择优"原则，通过考试、考核的办法吸收，确保新录用执法人员的素质。

　　3.持证上岗是确保行政机关和行政执法队伍依法行政的重要措施。各级行政机关和行政执法队伍应把行政执法人员与非行政执法人员区分开来，加强对执法人员的管理，执法人员实行持证上岗，非执法人员不得从事执法工作。法律、行政法规对执法证件名称、核发机关有规定的，按其规定，但要报同级人民政府备案；法律、行政法规对持证执法未作统一规定的，由省人民政府统一制发执法证件。执法证件的制发、管理工作，由省政府法制局负责组织实施。

　　4.行政执法队伍的着装应按国务院规定执行，着装式样由省级主管部门于今年年底前报省政府法制局备案。各级人民政府及其职能部门、其他执法组织不能自行规定着装。

　　（五）以贯彻实施《行政处罚法》为契机，加快立法，把行政执法及监督纳入法制轨道。

　　《行政处罚法》对行政处罚的原则和程序作了具体的规定，对行政执法和行政执法监督提出了更高更严的要求。为全面正确贯彻执行这部法律和办好人大代表的这个议案，省政府已着手研究制定有关的法规、规章，主要有：《广东省行政执法队伍管理条例》、《广东省各级人民政府行政执法监督条例》、《广东省行政执法证件管理办法》、《广东省罚款收缴管理办法》、《广东省路桥收费站管理办法》等，其中地方性法规将尽快按立法程序提请省人大常委会审议。

　　（六）强化各级人民政府的行政执法监督职能。

　　1.进一步加强各级人民政府作为执法监督检査主体的职能，建立政府执法监督检查机制，是有效地遏制“三乱"问题的重要措施，是实现依法治省的重要保障。县级以上人民政府应当加强对行政执法、行政处罚的监督检查。各级人民政府法制工作机构要根据本级政府的统一部署，具体组织、承担对行政执法，行政处罚的监督检查工作。各级监察部门要充分发挥行政监察职能，加强对行政执法活动的监督，对执法犯法者，要依法追究行政责任。

　　2.各级人民政府必须从依法治省的高度来认识加强政府法制工作的重要性，切实加强政府法制机构的建设，在建制、人员编制和经费方面给予保证，使其确实能够承担起对行政执法、行政处罚的监督检查工作。

　　以上报告，请予审议。

广东省人民政府

一九九六年十月三十日