努力开创城乡规划建设管理工作的新局面

——朱森林育长在全省城乡规划建设

管理工作会议上的讲话

粤府字[1994]17号

（一九九四年三月二日）

同志们：

　　这次城乡规划建设管理工作会议，既是建设领域的一次重要会议，也是关系到我省经济和社会全面发展的一次重要会议。省委、省政府对城乡规划、建设和管理工作十分重视，在不少会议和场合都强调过这个问题。会议召开之前，省政府常务会议专门听取了省建委的汇报，审议了《关于按现代化要求搞好城乡规划建设管理工作的决定》，并提交这次会议讨论。这次把各市市长、主管副市长和有关部门负责同志请来开会，说明了省委、省政府对抓好这项工作的决心。下面，我讲三个方面的意见。

　　一、认清形势，增强紧迫感，按现代化的要求提高我省城乡规划、建设和管理水平

　　改革开放以来，我省城乡规划、建设、管理工作取得了很大成绩。城乡规划编制工作全面展开，相当部分城市和县城镇完成了对总体规划的修编；城乡基础设施建设加快，城市功能进一步完善；住房建设发展迅速，全省城镇人均居住面积已达9.68平方米；城市化水平明显提高，城乡面貌焕然一新。城乡建设的发展，对搞好生产和投资环境，改善人民生活环境，促进经济发展和社会进步起到了十分重要的作用。在充分肯定成绩的同时，我们也要看到存在的问题仍很突出：一是虽然这几年城乡建设速度较快，但规划滞后、起点低、建设标准不高、特别是管理工作跟不上、城乡环境脏乱差的现象十分严重；二是虽有规划，但违反规划进行建设的现象时有发生，一些项目盲目上马，不仅影响市容镇貌，而且造成经济损失；三是交通、供水等城市基础设施建设与经济快速发展和人民生活水平不断提高的要求不相适应，不少城镇环卫设施简陋，垃圾、污水处理能力低；四是公路两旁乱搭、乱建、乱堆、乱放的现象屡禁不止。这些问题的存在，与某些地方领导同志存在“先繁荣，后市容”的思想和做法有关，也与我们对现代化建设的客观要求认识不足有关。如不引起高度重视，切实加以解决，势必影响广东的形象和声誉，影响20年奋斗目标的顺利实现。

　　实现现代化的内涵是多方面的，它要求的不仅仅是经济发展方面，而是社会、经济的全方位发展。城乡规划、建设和管理工作正是一个地区经济社会发展综合水平的反映，是现代化建设的重要内容。可以说，没有城乡规划、建设和管理上的现代化，就不可能实现真正的现代化。特别是随着我省经济的快速发展，今后十多年将是我省加模城市化进程的时期，据有关专家预测，到2010年，我省城市化水平将从现在的30%左右提高到65%左右。如果我们现在不用现代化的思想去指导城乡规划、建设和管理工作，仍然是低起点规划，低标准建设，低效能管理，我们就会犯历史性的错误。对此，各级政府和建设部门必须增强紧迫感和历史责任感，充分认识按现代化要求抓好城乡规划、建设和管理对我省力争20年基本实现现代化的至关重要性，狠抓落实，真抓实干。我省要实现现代化，首先要实现城市现代化，进而带动和促进农村的现代化。而城乡现代化不能没有规划、建设、管理这个重要内容。因此，我们一定要着眼于未来，对子孙后代负责，按现代化的要求，坚持高起点规划、高标准建设、高效能管理，把城乡建设提高到一个新的水平，经得起历史的检验。

　　二、明确目标，理顺关系，探索城乡建设的新路子

　　搞好城乡规划、建设和管理工作是要与20年基本实现现代化的目标相适应。总的要求到2010年，全省要形成以特大城市和大城市为中心，大中小城市有机结合、布局合理有序的多层次的城镇体系，做到规划科学、设施先进、功能齐备、环境优美、管理严格，为经济发展和人民生活提供一个良好的环境。从现在起到本世纪末，一定要做到高起点规划，高标准建设，高效能管理。今明两年，要重点抓好规划和治理脏乱差，提高净化、绿化、美化水平，大胆探索具有时代特点和地方特色的城乡建设发展新路子。为此，必须增强“三个意识”，把握和处理好“三个关系”。

　　（一）增强“三个意识”

　　一是增强战略意识。每个城市、每个区域，都必须根据发展的战略目标和方向搞好规划、建设和管理工作，把近期开发与长远目标有机地结合起来，避免出现建设过程中的零敲碎打或建到哪里算到哪里的情况。在战略意识的问题上，我认为珠海市把握得比较好。他们制了城市规划建设管理“八统一”，严格控制海岸线，在城市的规划布局、功能分区、建筑物的设计和建造等方面都按发展战略的要求来进行。经过十多年的开发建设，这种战略意识的成效已经充分地显现出来。现在珠海市给人的感觉是布局合理，规划科学，环境优美，格调高雅，已经初步具备现代化城市的特征。

　　二是增强超前意识。城乡的规划建设必须保持适当的超前性，经得起历史考验。尤其在当前我省经济迅速发展的情况下.城市开发和各项基础设施建设，要有一定的超前性，必须考虑得更远一些，不能仅仅满足于当前的需要。当然，这种超前性既要考虑现代化的要求，又要考虑到当地的经济发展水平，有些建设条件一时不具备的，可以先规划好，然后分步实施。各项设施的超前量有多大才合适，应根据不同的基础设施而定，总体上说，有30—50年的超前性是必要的。我省现在绝大多数基础设施是滞后的，有些虽有所超前，但超前量不大。这种状况必须逐步加以改变。

　　三是增强现代城市意识。城市是一个地区经济、政治、科技、文化、教育的中心，我们讲的现代城市就是必须对居民生活环境、小区规划，道路、通信、供水、供电、绿地以及污水、垃圾处理等市政设施的设计与建造，文化教育事业和社会福利等配套设施，建筑物的设计、建造都有一套符合现代化的严格要求。这些要求不仅适用于城市建设，对乡村建设也有现实意义；不仅现有城市要强化现代城市意识，新建立的十几个县级市以及一大批经济发展快的镇也必须强化现代城市意识。现在有的地方搞开发建设目光短浅，除了短期利益的驱使外，也和现代城市意识不够有关。比如有些地方搞楼宇建设往往只注重容积率，一幢挨一幢建得密密麻麻，且建筑风格几十年不变；有的地方房子内部装修和摆设很高档，但房子外面又脏又乱，谁也不管，“进门穿绣花鞋，出门穿水鞋"；个别地方还挤占城市绿化地带、运动场所来搞开发。这样做的结果，居民的生活环境质量不是提高了，而是下降了。特别要指出的是，当前我省不少地方沿公路两旁乱占乱建的现象比较严重，有的地方已成为“线状城市”、“十里长街"，不仅有悖城市建设的基本要求，而且严重影响交通顺畅。这些都和没有树立起现代城市意识有关。因此，我们要按照现代化的要求，组织各具特色、格调新颖、丰富多样的建筑群体和庭园绿地，形成优美、协调并具有地方特色的现代城市景观。

　　（二）处理好“三个关系”

　　一是处理好局部与整体的关系。城乡建设的过程和城市化的过程是一致的，都是从局部发展为整体。所以我们在城乡建设中要充分发挥局部的积极性，局部搞活了，发展了，才能有整体的发展；同时局部的发展要服从于全局的发展，要与全局的发展统一起来。具体来说：

　　必须加强对整体的研究，自觉地把局部发展与整体发展结合起来。目前我省有些区域对整体研究比较缺乏和对自己研究不透，市与市之间、镇与镇之间功能雷同，没有自己的特点；有的市、镇在作规划时，总是要把自己的城市规划区域划大，动辄想发展成几十万、几百万人口的大城市，带有不少盲目性。我省目前有没有可能、有没有必要搞那么多大城市、特大城市，很值得研究。现在世界上几百万、上千万人口的大城市哪里最多？发展中国家最多。城市规模越搞越大，这是发展中国家城市化过程中的通病。发达国家虽然也有大城市，但数量不多。象汉堡、华盛顿这样在世界上有名的城市，人口也不过是几十万，相当于我们一个中等城市的规模。所以，城市规模不一定要搞得很大，城市小一点，同样可以起到区域经济中心的作用，而且管理起来容易一些，生产和生活都比较好安排。当然，大城市也是要搞的，但从我省实际出发不能搞得太多，主要还是以发展中小城市为主。

　　在重大基础设施的建设布局上必须注意局部与整体衔接。特别是要在道路建设、港口建设、河流开发利用等大的方面加强与整体的衔接。各市、县不能封闭起来搞基础设施建设，各搞各的，什么都要大而全、小而全。不可能每个市都搞大机场、港口和大电厂。这样搞建设浪费很大，效益也不会高。

　　当局部利益与整体利益发生矛盾时，局部利益必须服从整体利益。各地要优先完成涉及到整体的建设项目，并在人力、物力和财力上给予保证。当为了完成总体规划需要牺牲某个局部利益的时候，有关地方和单位都要服从，不能当“钉子户”。

　　二是处理好开发与保护的关系。城乡建设过程中必然伴随着资源形态的改变，有时还会一定程度地造成资源破坏，这是难以避免的。但是我们对此在思想上要高度重视，在建设开发中要特别注意加强对资源的保护，尤其是对一些人为因素造成的资源破坏和浪费，更要严格控制，力争把破坏控制在最低的限度。

　　在开发建设中要加强土地资源的保护。土地是不可再生的资源。前一阶段有些地方对土地资源的浪费确实令人吃惊。一些地方以建设开发区的名义乱圈乱占土地，造成许多土地闲置、丢荒。对此，我们已经着手进行了清理，这项工作仍要继续抓好。今后这种现象不应该再让它发生了。还有的地方急功近利，为了吸引外资大幅度压价出让土地，这种情况也要坚决制止。

　　同时，要加强对环境的保护。环境也是一种资源，而且是宝贵的资源。要加强对自然生态环境的保护。当前一些村镇搞起建设来，总喜欢“推”、“挖”、“填”。当然必要的“推”、“挖”、“填”是要搞的，经过一定批准手续挖山填土和取石也是允许的，但是我们应该多动脑筋，在“推”、“挖”、“填”时就要有个规划，把建设和生态环境的保护和谐地统一起来。不能到处乱开挖，搞成千疮百孔之后又置之不理。特别要加强对环境污染的治理。当前我省环境污染的状况逐渐严重，今后随着城市化进程的加快和经济建设的发展，控制环境污染的压力会更大。当前要突出抓好污水处理和垃圾处理工作，到“九五”期末，城市的污水处理率要达到50%以上，垃圾的无害化处理率要达到95%以上。各级政府对污染的治理和控制要舍得投入，要使开发建设和治理污染同步起来，决不能走先污染、后治理的路子

　　三是处理好速度和效益的关系。城乡建设和各行各业一样.要保持一定的速度，这是毫无疑问的，但必须处理好速度和效益的关系。这就要求我们注意客观条件和环境的变化。在条件允许的情况下，我们的速度可快一点；客观环境变化了，条件不允许了，我们不能不顾效益盲目地追求速度。在认识宏观环境时，我们要特别注意到全国、全省的大环境。有时从局部来看也许发展是需要的，但是从全国、全省来看则条件不具备。这就需要从全局的效益出发，分清轻重缓急，量力而行。至于搞房地产开发，如果不顾效益一哄而起，盲目发展，就更不行了，不仅本身的效益很难达到，而且还会冲击正常的经济活动。

　　三、加强政府对城乡规划建设管理工作的宏观调控

　　城乡规划、建设和管理工作是政府行为，要提高我省城乡建设水平，政府的调控和管理作用非常重要。

　　（一）切实加强对城乡建设工作的领导。

　　加强城乡规划、建设和管理工作，必须充分发挥政府的职能作用。各级政府的领导对此要高度重视，要花大气力来抓，必须把城乡规划、建设和管理工作作为市长、县长、镇长的主要职责之一。在国外许多地方，市长的主要职责就是抓好城市的规划、建设和管理工作。一个地区城乡建设的好坏，城市面貌和镇容村貌的好坏，不但反映了这个地区经济发展的水平和精神文明建设的风貌，也体现了这个地方政府的领导能力和管理水平。所以，我们各级政府的主要领导要亲自抓好这项工作，尤其要抓好规划和管理这两个薄弱环节，对城乡建设发展的重大问题，要参与决策，严格把关。要把城乡规划、建设和管理工作作为政府任期目标责任制的一项重要考核指标。

　　各级政府领导要加强城市科学的学习，努力掌握现代城乡规划、建设和管理的规律，只有这样，才能科学地领导城乡建设工作，避免出现违反客观规律的“瞎指挥”现象。省、市有关部门要通过华南建设学院和其他阵地，分期分批地对分管城建工作的副市长、副县长、副镇长进行轮训，提高他们管理城市科学水平。

　　（二）认真抓好规划工作，提高规划水平。

　　规划是指导城乡建设和发展的基本依据，是一项综合性、政策性和科学性都很强的工作，也是政府对城乡建设进行调控和管理的主要手段之一。加强规划工作是保证城乡建设高起点、髙标准的基础。

　　首先，要加快规划编制的步伐。各市、县、镇直至管理区、村，各级都要根据自己的管理区域，制定按现代化要求建设的规划。要加大规划的深度，扩大规划的覆盖面。不但城市要有规划，农村也要有规划。省有关部门要在科学预测、周密论证的基础上，尽快完成《广东省城镇布局研究和城镇体系规划》课题研究，编制好全省重大基础设施的建设规划，使各地能尽快明确全省城镇发展的总目标和基础设施的布局。村镇规划是规划编制的薄弱环节，今后要重点加强。在珠江三角洲等经济比较发达的地区，村镇规划应该借鉴城市规划的有关规定和操作办法，按城市的要求来实施，提高规划和建设的水平。有些较大的自然村由几个村民委员会组成，应该做好协调工作，制定出整个自然村的总体规划；一些比较小的村单独搞规划有困难，可以打破行政建制，几个相邻的村联合起来，搞一个统一的规划，这也比较符合经济发展整体性的要求。今后农村和城镇居民新村的建设应尽量利用山坡地，少占或不占耕地，各市应抓好一些点，树立样板。

　　其次，要严格抓好规划的实施，确立规划的绝对权威。规划是建设的蓝图，经过批准的规划具有法律效力，要严格实施，任何人都要执行，不能擅自修改。建设部门不能随意修改，市、镇的领导也不能随意修改。对确需修改的，必须经过审批机关批准。要彻底改变“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话”的状况。规划的管理要同土地管理紧密结合起来，严格进行各项建设用地的规划和审批。规划部门要与有关部门一起严格把好“四关”：即建设用地关、基建项目关、建筑造型关、整体布局关，对各种违法用地和违章建设要坚决制止，严格查处，决不姑息迁就。城市老城区的改造要搞连片改造，哪些建筑该留，哪些该拆，统筹规划后抓紧实施。经过改造后，就应该稳定下来，不能常年累月都处在一种施工状态。

　　（三）进一步抓好城乡开发和建设工作。

　　城乡建设要坚持“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”的方针。实践证明，这有利于规划的实施，有利于加快建设的速度，而且能有效地把开发和建设结合起来。当前，各级政府要把努力提高城镇综合开发能力和城镇居民居住水平摆上议事日程。到“九五”期末，城市综合开发率要达到80%以上，县城镇和珠江三角洲地区建制镇要达到60%以上。新城区开发和旧城区改造都要按照“先地下，后地上”的原则，进行市政公用设施和房屋的配套建设，以形成设施配套、功能齐全的生产和生活环境。城市的开发改建要集中成片进行，制订规划，依法审批，严格按照规划与合理的开发程序进行配套建设，保证基础设施先行和环境建设同步实施。现在有的地方高楼大厦建起来了，但是水电一年、二年都通不了，造成的浪费相当严重。这种现象不是个别的。对一些综合性的开发公司，要通过严格的资质审查和认真的整顿，端正其经营宗旨，提高其素质。要大力增强政府的配套建设能力，大的市政设施、公共福利设施配套建设，应由政府统筹起来。为此，各级政府要继续通过多渠道筹集建设资金，坚持“谁投资、谁所有、谁受益”的原则和各种有偿使用办法。省政府已经规定的各项筹集资金办法要坚决执行，保证把该集中的资金集中起来。土地是一笔巨大的财富，也是我省城乡建设资金的来源之一。对这笔财富要使用好、保护好。土地一级市场一定要由政府垄断起来，土地使用权的转让要规范化，一般要采取公开拍卖、公开招标的形式，以杜绝某些人炒买炒卖土地发大财的现象。土地出让金和地方政府收取的土地增值税，大部分都应用于城市基础设施的配套建设，实行“以地养城"。要继续发展和搞好房地产市场，积极吸引外商投资我省房地产业，增强我省城乡开发建设的活力。

　　（四）切实加强城乡建设的管理工作。

　　城乡建设的管理工作牵涉到方方面面，是一个非常复杂的系统工程。客观上，由于建设规划扩大，工地林立，城镇人口迅速增加，加上流动人口众多，为城市建设管理增添了难度，我省的城乡建设的管理水平，离“高效能”的要求确实还有一段较大的差距，所以要下大功夫改变这种状况。

　　一是要强化政府的管理职能，特别是与城乡建设密切相关的城建、土地、环保，以及市政、房地产管理等部门的职能要加强，切实把各自的管理任务承担起来。同时，各管理职能部门要加强协调，要按法定程序办事，既各司其职，又相互配合，提高效率。

　　二是要切实加强对重点问题和重点地区的管理。当前几个大城市和中等城市的垃圾、污水处理问题相当突出，必须当作重点抓好。同时，要加强对城乡结合部的管理，城乡结合部处于城市的边缘，这些地方受城市经济的辐射较多，发展较快，但是往往管理比较薄弱，乱占乱建的现象较多，有的地方成了盲流人员的聚居点，与城市的景观很不协调，也影响了城市的进一步发展。今后城市规划和管理应把其边缘地带包括进去，按城市规划的要求来建设和管理。特别要加强小城镇的管理。我省小城镇发展很快，但其建设管理工作还跟不上去，规划不完善、管理部门不健全、管理水平低，以至违章建设、脏乱差的状况比较严重。这个问题要加快解决。省政府决定今年要重点搞好全省1000多个乡镇政府所在地的规划和建设。对镇一级的环境管理工作，我在《政府工作报告》中要求做到：有领导分管；有一支环卫队伍和经费保证；有垃圾、污水的处理场所；有开展环境卫生工作的规章和制度。通过抓好镇一级带动村一级。同时要加强公路的综合治理，搞好公路两旁的净化、绿化和美化建设。省政府已制定了有关规定，下发了有关通知，要求对公路及其两旁的违章建筑进行清理，并限期达到“三化"的目标，希望各级政府认真贯彻执行，使我省公路及其两旁的面貌在不久的将来有更大的改观。

　　三是要加强法制建设，依法管理。改革开放以来，我省城乡规划、建设和管理工作的法规建设取得了比较大的成绩，不少重大的法规已经相继出台。但是要真正建立起一套与社会主义市场经济相适应的城乡规划、建设和管理法规体系，并使各项法规真正起到规范人们行为的作用，还有很多工作要做。当前各级政府要在继续加快立法步伐的同时，根据国家有关法律，结合当地实际情况，制定本地城乡建设和管理的具体规章。要坚持不懈地抓好法规宣传工作，使广大群众了解法规，遵守法规，并自觉与违法行为作斗争。要进一步加强执法力度，强化依法管理，对各种违反《城市规划法》、《环境保护法》以及其它各项城乡建设、管理法规的行为，要坚决依法处理，决不姑息迁就，听之任之。要加强城乡建设管理队伍的建设，抓紧建立与法制建设和实施相配套的执法监督制度，开展经常性的执法检查，保证各项法规的实施。

　　同志们，在我省力争20年基本实现现代化的进程中，城乡规划、建设和管理工作的任务十分繁重。我们一定要认清形势，明确责任，把握机遇，开拓进取，为开创我省城乡规划、建设和管理工作的新局面而努力奋斗！