欧广源副省长在全省耕地保护

工作会议结束时的讲话

粤府字[1994]11号

（一九九三年十二月二十九日）

同志们：

　　这次全省耕地保护工作会议就要结束了。上午集中各市市长开了个汇报会，大家认为这个会很重要，也开得很及时，而且中心议题突出。一是下达任务，二是签订军令状。总的目的就是要解决好基本农田保护问题。会议开始时，我已就进一步加强我省耕地保护工作作出了具体的部署和安排，并代表省政府与各市签订了第二期耕地保护目标责任书。刚才国家土地管理局邹玉川局长为我们作了重要指示，强调了两方面的意见：一是如何做好划定基本农田保护区的工作。要求我们从战略高度来认识做好划定基本农田保护区工作的重要性；二是如何培育和完善房地产市场，把它作为整个国民经济的重要支柱和各级政府财政的重要来源。这两个意见很好，希望大家回去后认真贯彻。通过召开这次会议，同志们对加强国土管珪，特别是建立基本农田保护区这项工作在认识上有了很大提高，达成了共识。大家认为，这项工作已到了非抓不可的地步了，如果再不抓，就会影响到整个国民经济的协调发展，也会带来很大的后遗症，影响到我们的子孙后代。这次会议总的来说是很成功的。下面就加强国土工作我再强调几点意见：

　　一、统一认识，增强责任感，坚决落实耕地保护的各项措施

　　近几年来，我们完成了全省第一期耕地保护目标责任制的任务。这是全省各级政府、国土部门以及广大干部群众共同努力的结果。但是，我们必须同时看到，我省耕地被乱占滥用、闲置荒废的现象仍普遍存在，耕地逐年大面积减少的势头，已经对我省农业发展形成了威胁。特别需要指出的是，在部分领导干部的头脑里，对如何保护好耕地还未引起足够重视。他们片面地认为，发展经济与保护耕地难以兼顾；搞市场经济难以按计划用地；要解放思想，抓住机遇，用地审批亦难以按法定权限和程序进行。有的甚至认为划定基本农田保护区对搞建设是一种束缚和障碍等等。因而在一些地方，政府不仅自己不依法管地用地，而且对乱占滥用耕地的行为熟视无睹、姑息迁就，或者采取放任自流的态度。在一些地区，不但是领导思想上不重视保护耕地，而且是领导带头违法批地、乱占耕地。正如刚才邹玉川局长讲的，乱占滥用耕地，主要不是农民，不是群众，更多的是带长字号的行政领导，我完全同意这个观点。我国的农民总的来说，是有觉悟的，最听党的话。现在主要是小部分基层干部，党性、纪律性、法制观念淡薄。认为我在这里当领导，这块地就是我管，我就有无限的权力，这些人根本就没有认识到还有共产党的领导，还有上级政府，还有法律的制约。因此，要保护好耕地，首先要解决领导层的问题。请大家会后把这次会议精神向党委、政府主要领导讲清楚，要在如下几方面统一认识：

　　第一，广东经济的发展，一定要有牢靠的农业、稳定的农村为基础。

　　这点，谢非、森林同志，省妾、省政府其他领导同志在全省农村工作会议上已经讲得很清楚，也是中央的指示精神。广东至2000年人口将突破7000万，人民的吃饭、生活的改善都得靠农业；经济建设、社会进步，需要有一个稳定的农村、稳定的社会环境，这就需要全省的农业生产与其他各项经济建设同时得以较大的发展，不可偏废。耕地是农业的基础，所以省政府确定，至1997年全省必须保住3000万亩耕地、2600万亩粮田，这是最起码的指标，没有任何松动，一点也不能打折扣。保不住这个指标，我们的全盘工作就会十分被动，已经发展了的经济，也很可能会被拉下来。这个指标要层层分解到各市、县、乡（镇）去，各级政府一定要严格执行。各级领导要以党性原则作保证」现在有些地方政府领导同志较多看到眼前的利益、当地局部利益，认为只要经济搞上去，有钱就能买到粮，耕地再少也没关系，这种认识是十分错误的，必须坚决纠正。

　　第二，广东发展市场经济，靠市场调节为主，但用地必须按计划，这点也不能动摇。发展市场经济，建立社会主义市场经济体制，并不是完全不要政府的宏观调控和管理。这是中国的国情和社会主义的性质所决定的。对土地的利用更应如此。土地是有限的不可再生资源。在我国，土地资源尤其短缺，可利用的土地、特别是耕地更是十分短缺、难以再生。不像其他商品可以大量制造和生产。按计划用地是保证有限的土地资源得到合理利用，保证经济持续、协调发展的重要手段。上级政府下达的年度用地计划是指令性的，十分严肃的。近年有的地方年年突破用地计划，也不按规定申请追加指标，这是对党、对人民极不负责任的态度，是行政纪律、组织观念松弛的表现，按规定是要追究有关领导责任的。我记得有一位领导同志讲过，一亩耕地可以养活二三个人，乱毁一亩地等于杀了二三个人，这不是犯罪是什么？这话讲得发人深省，我们应该从这个高度去认识保护耕地的意义。有的同志主张把保护耕地当作考核干部政绩的尺码，我很赞成。

　　第三，广东改革开放先走一步，需要有敢闯敢干精神，但对土地管理的法律、法规决不能随便违反，擅自突破。土地管理的法律、法规是我国社会主义法制建设的重要组成部分，是约束、规范人们的社会行为，保证社会主义市场经济有效高速运转的重要手段。正如我前面所讲的由于我国人多地少的国情，土地资源的特点以及其在社会和国民经济中的特殊地位，严格遵守土地管理方面的法律、法规显得更为重要。有些人光讲解放思想，敢闯敢干，不讲法律，不顾组织纪律，这是错误的。因为市场经济也是法制经济，市场法律体系，是市场经济的重要环节，不讲市场规则，就不可能把土地资源这个要素配置管理好。据反映，有些开发区的负责人说，开发区是综合试验区，什么都可以试验，为什么土地审批权不能下放试验？我讲这审批权是土地法规定的，不能试。有法不依，谁也管不着，岂不天下大乱？这些年来，一些地方越权批地、多头批地、擅自下放土地审批权限，擅自圈占、炒买炒卖土地，土地管理秩序已被搞得够乱了，还能让它继续乱下去吗？我看是绝不应允许的。我在这里明确宣布，各级国土部门和其他有关执法部门对土地违法行为一定要严于执法，要铁面无私，敢于硬碰硬，决不心慈手软。不管谁犯了法都要严格依法处理。省委、省政府为你们撑腰，各级党委、政府都会为你们撑腰。

　　第四，广东推行土地有偿使用制度已取得很大成绩，但各级政府“以地生财"必须以做好耕地保护工作为前提。土地既是资源，又是资产。加强对国有土地资产的统一管理，实行有偿使用的制度，把应收的土地收益收归政府，扩大了国家和地方财政来源，这是近几年来我们在认识上和实践上的重大突破。土地使用制度方面的改革为我省整个国民经济发展作出了积极的贡献。但是，我们在推行土地使用制度改革中，必须坚持土地资源管理与资产管理并重的原则。既重视资产管理，也不能忽视资源管理，要正确处理好两者关系，不能因为“土地能来钱"、地方财政紧张、资金短缺，而把珍贵的土地资源作牺牲，以致政府垄断一级市场的土地供应失去控制。在这方面，既有指导思想问题，也有实践经验不足问题，需要很好的探索和解决。

　　二、积极探索，加强管理，规范和发展地产市场

　　房地产市场是我国社会主义市场体系的重要组成部分。而地产市场则是整个房地产市场的支柱和前提。我省的地产市场在国内建立还是比较早的，但总的来说，仍处于起步阶段。由于经验不足以及这方面的法制不够健全，我们对这一市场的管理还显得不够有力和有效，市场行为仍很不规范。土地资源分配不公，国有资产收益流失，权属关系混乱，是当前加强这一市场管理中存在的突出问题。地产市场行为不规范，也不利于对耕地的保护。需要继续贯彻中央六号文件有关精神，做好清理整顿工作。国家土地管理局局长邹玉川同志关于建立地产市场体系的意见，符合我省实际，应认真贯彻执行，在实践中积极探索，不断总结经验，既促进其发展，又加以规范，使之逐步走上健康的发展轨道。

　　当前，规范地产市场要特别注意解决好炒卖地皮和处理好土地收益分配问题。炒地皮是国家政策不容许的，但总是有人钻政策空子，不依法行事，以各种名目、手段把地弄到手，然后倒卖，取得不合法的收益。我认为，要抑制炒地风，应当抓好几条：一是市、县政府在坚持土地管理“五统一"前提下，做到依法供地，按市场规律平等竞争，做到公平、公开、公正。对房地产行业用地除20%微利房、解困房的用地之外，其余的一定要通过招标、拍卖出让方式提供，各级领导都不要写条子、搞“人情地"。各级领导都要带好这个头；二是要严格执行地价政策，不要只顾眼前利益低价出让土地、特别是出让大片土地；三是国土部门要加强管理、严格执法监督。对不符合转让条件、非法转让土地牟利的，要坚决制止，严肃处理。符合条件转让的，要按国家关于征收土地增值税的规定，依法征税。对不按合同规定期限投资建设、闲置土地、待价而沽的，要加强监督，按规定处理，收缴土地闲置费，直至收回土地使用权。

　　土地收益分配是一个比较敏感的问题。现在人们已普遍认识到土地的价值，这是好事。而大家都在土地收益中打主意，这就值得研究，要有一个合理的分配办法。我认为，对于市、县，包括乡（镇）政府，应当强调两条，一是按规定该上交中央和省的土地收益，一定要如数如期上交，不得搞“体外循环”;二是该付给农民的征地款，应当如数如期付给，不准层层克扣、截留和拖欠。

　　民的利益，对贪污、挪用征地款的，要严惩不贷。乡（镇）畋府、管理区在征地、出让土地中负担一定的任务，可以在市、县出让土地收入中返还一定的管理费用，不能在应付给农民的征地费上打主意。这条必须严格执行。

　　三、加强领导，强化职能，努力提高国土管理工作水平

　　这几年来，我省各级政府对国土工作的领导已经在不断加强，这是符合中央有关指示精神和经济建设发展客观需要的。国土部门的广大干部艰苦创业，努力工作，创造和探索了不少好经验，为全国国土管理和广东经济建设作出了应有贡献。珠海市“五统一"的经验已在全国推广。我也借这个机会，在新年前夕，向大家问好，感谢你们！根据国土工作在新形势下的地位和任务，我认为各级政府对国土工作的领导还应当进一步加强。原来我们已经提出关于加强对国土工作领导的要求和措施，还要进一步落实。当前，我们应当围绕强化管理职能，提高管理水平去加强对这一工作的领导。

　　第一，在政府机构改革中，国土部门要保持稳定，并进一步加强。这是省委、省政府的态度。省国土厅的名称不变、职能不变、级别不变。继续直属省政府领导和管理。省委、省政府对国土厅的“三个不变"是经过反复研究，从改革的大局、从有利于国土管理工作出发作出的决策。但这不是说国土机构就不用改革，还要按照中央和省的要求，进行必要的调整和充实，以实现精简和效能。各市、县政府在机构改革中也应当按照这一精神办理。乡、镇国土所要列入编制序列，按工作需要配备人员，并妥善解决其待遇问题。总的原则是这个部门只能加强，不能削弱。现在乡镇国土所从全省大多数来说，是有机构、有人员、有管理手段的，但有部分是“三无"的，即无机构、无人员、无管理手段。这件事希望各市回去要帮助充实，并抓落实。国土所是最基层的单位，是搞好国土工作的组织保证。乡镇连个所都没有，就会头重脚轻，工作就很被动。所以乡镇国土所要加强，要有机构、有人员，要解决待遇问题，在编制上要吃“皇粮"，不能临时抓几个集体干部来充数，应付一下。

　　第二，政府要依靠国土部门,强化土地的统一管理,提高对土地利用的调控能力。国土部门代表政、实行对城乡工地统一规划、统一征用，统一开发、统一出让、统一管理，垄断土地一级市场，这条不能动摇，要贯彻到底，要坚持“一支笔批地、一个部门管地、依法批地"。部批地.多头管理，必然会引起混乱，这种现象绝对不能再发生。土地能不能管好，具体工作由国土部门抓，但党委、政府不支持，他们的工作也难以开展。因此，各级党委、政府对国土部门的工作一定要给予大力支持。为他们排忧解难。

　　第三，要加强国土管理法制建设，这是管好国土的一个重要手段，也是建立市场经济体制的必然要求。要一手抓立法，一手抓监督。有关如耕地保护的、规范地产市场管理的法规、规章,要抓紧制订；已经颁布实施的，要严格执行。据反映，当前有些镇一级政府越权批地问题比较突出，国土部门要通过调查，弄清情况,对个别乡镇乱批乱用的，不要怕伤感情，要公开处理；对违法的领导，要按规定给予行政处分，以保证法规的执行、政令的落实。

　　第四，要加强国土管理队伍的建设。这几年，我省国土管理工作队伍已经在实践中建立起来，在管理中发挥了积极的作用。但按照现代化管理的要求尚有很大差距，应当通过学习、培训,并借鉴国外的经验,不断提高人员素质和管理水平。国土部门掌握了土地管理方面相当一部分权力，要善于运用，依法运用，不能搞钱权交易，以权谋私，要加强反腐败教育，廉政勤政教育，坚持秉公办事，清正廉明，逐步建成一支廉洁、效能的国土管理队伍。

　　在这次会议讨论时，同志们提出几个问题，我在这里讲一下。一是划定基本农田保护区，国土部门要与农业部门共同合作，在规划时国三部门应主动征求农业部门的意见。划定的工作由国土部门来做，划定方案经人大通过后就有了法律效力。基本农田保护区的建设则由农业部门负责，管理和监督由国土与农业部门共同负责，两个部门之间要互相协调，其他有关部门也要配合。二是建立基本农田保护区要与总体规划结合起来，在市长讨论中大家提出不应该将基本农田保护区孤立起来，要结合总体规划，这样保护区才能落实，这个意见很好。特别是作为一个县、一个镇，应该有一个总体规划，农业、工业、第三产业都要有一个总体规划，城市区域、生活区、工业区、基本农田保护区以及将要搞的重点工程也要有一个规划，避免将来出现打乱仗的局面。南海市委市政府已决定对整个市1200平方公里土地作一个总体规划，如城市规划、工业区规划、重点建设的规划和基本农田保护区的规划、旅游区的规划等，有了一个蓝图，并通过人大作出决定，使之法律化，做到换领导不换蓝图。现在治理一个地方应站在高一个层次来考虑才行。三是要认真抓好垦复基金增收管理工作。今年会政府7、8月份专门召开了省府常务会议，提出农村集体土地垦复基金的增收标准，凡是征用农村集体土地搞二、三产业的，按山地每平方米2元、坡地每平方米5元、水田每平方米10元增收土地垦复基金。这笔钱主要用于基本农田建设和土地开发，其中80%归市、县，20%交到省，由省综合平衡。按有关规定，这笔钱由国土部门收，财政部门代管，由农委和国土部门支配，希望各市回去后向党委政府汇报清楚，增收垦复基金搞基本农田建设，是合情合理的，这叫做“以地养地"，要理直气壮地抓。四是划定农田保护区工作所需要的经费，各地在土地出让收入或垦复基金中开支。除个别山区市、县比较困难的，省里可适当照顾外，都由各地地方留成部分解决。五是耕地保护，特别是划定基本农田保护区是法律的规定，一经划定，不得随便变动。我们已签了责任书，立了军令状，希望各市象参加会议的湛江市副市长李智强说的那样，要按时、按质、按量完成。要抓好落实。同时划定后不要随便变动，万一真要搞重点工程需变动的，必须履行手续，要经国土、农业部门审核后，报人大批准。现在世界各国对基本农田保护区都是有法律保证的，管理很严，我们也要逐步走向法治。

　　同志们，这次会议突出以保护耕地为中心，是十分正确和必要的。做好保护耕地工作是各级党委、政府的重要任务，是明年国土工作的主题。党委、政府第一把手一定要亲自过问，分管副市长亲自出马，把基本农田保护区划定工作搞好。3000万亩的农田保护区是全省人民的“饭碗田”、“保命田"，决不能掉以轻心。哪个市不完成任务，省委、省政府都要出面干预。希望这次会议后，各地要结合当地实际，狠抓落实，使我省国土工作更好地适应建立社会主义市场经济体制，加快现代化建设步伐的需要。