印发关于省七届人大五次会议

第2、4号议案办理情况报告的通知

粤府办〔1993〕17号

各市、县、自治县人民政府，省府直属各单位：

　　《关于省七届人大五次会议第2、4号议案的办理情况报告》，业经省人大常委会审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

广东省人民政府办公厅

一九九三年四月一日

关于省七届人大五次会议第2、4号议案的办理情况报告

省人大常委会：

　　省七届人大五次会议提出的《开发黄茅海西侧滩涂围垦造田》（第2号）和《加强珠江口滩涂围垦开发利用的领导和管理》（第4号）议案，由大会主席团确定交给省政府办理。对此，省政府先后两次派出工作组，分赴珠江口范围内有关市、县进行实地调查，广泛听取当地政府和有关部门的意见，还两次召集各有关单位及有关市、县政府领导研究协商。现将议案办理情况报告如下：

　　一、珠江口滩涂资源开发利用中存在急待解决的问题

　　珠江口范围东起九龙半岛九龙城，西至台山市赤溪半岛铜鼓海的鹅头颈。我省部分分属广州、深圳、珠海、东莞、中山、江门、台山、番禺、顺德、新会十个市和宝安、斗门、香洲等二县一区管辖。据不完全统计，建国以来至一九九〇年底,这一地区共围垦滩涂58.16万亩，其中一九八〇年以来围垦了30.16万亩。

　　珠江口滩涂资源的开发利用，各级政府、各有关部门都做了大量工作，取得了较大的成效。但由于珠江口滩涂资源的开发利用涉及的地域范围广，关系到河口整治、防洪排涝、交通航运、水产养殖、环境保护、城镇建设、土地、人口管理等多个方面，关系比较复杂，目前存在一些急需解决的问题。

　　（一）关于滩涂勘界问题

　　由于珠江口滩涂不断向海发育延伸以及其他种种原因，建国以来省对各有关市、县间的海涂部分的行政区域界线均未划定，近几年来，因滩涂权属关系而引起的争议常有发生，且不易解决。为了保证社会安定，促进经济发展，合理地开发利用沿海滩涂资源，一九八八年十月，省政府批准了省民政厅、国土厅关于划定海涂行政区域界线的意见，成立了省海涂勘界办公室，开展海涂勘界工作。经过两年多的努力，珠江口范围内各有关市、县间的海涂界线除中山、番禺两市间的界线有待裁决外，其余的界线，有的双方已达成协议，有的省已作了裁决。省裁决后，个别市、县仍有意见分歧。

　　（二）关于规划管理问题

　　科学合理的规划是指导珠江口滩涂资源开发利用的重要依据。目前有关部门和地方都制定了一些开发利用珠江口滩涂和岸段的规划，但缺少一个协调各部门的综合开发利用规划。如珠委主持编制了《珠江流域综合利用规划报告》；省科委主持的全省海岸带海涂资源调查中对珠江口岸段的开发利用方向亦作了专门的论述；广州港务局对伶仃洋东、西两侧的深水岸段，也作了统一的利用规划；省国土厅主持编制《广东省沿海滩涂资源农业综合开发规划》、《广东省农用后备土地资源开发利用规划》；省建委、交通厅也正在分别编制珠江三角洲的城镇布局和港口布局规划。部分市、县对本辖区范围内珠江口岸段也做了不少远景规划。如深圳市对全市260公里长的岸线进行了规划；东莞市制订了以深水港口为依托，建立外向型临海工业开发区的岸段开发利用规划；珠海市制定了以高栏港为龙头、填海造地、以实现“大港口、大工业、大发展、大繁荣”的西区发展规划。这些规划，对珠江口滩涂及其岸线的开发利用都起到了积极的作用。但由于各部门和各市、县制订的规划，往往局限于本部门的业务或本地区的发展需要，侧重点各不相同，开发利用目标往往不一致，难免造成一些矛盾，影响了对珠江口滩涂资源的合理开发利用。

　　（三）关于领导和综合协调管理问题

　　珠江口滩涂的开发利用管理工作，一直是在省人民政府统一领导下，各部门按各自职能实施管理的。但由于珠江口滩涂开发利用涉及的部门比较多，而各部门又有各自章法。上报开发利用项目，各有关部门都要求报它们审批才有效。由于目前有关法规条文还不尽完善，部门间管理的一些职能分工相互交叉，造成管理业务的重叠和矛盾，影响了滩涂的正常开发利用。因此，各市、县要求省里明确指定一个统一的协调管理机构，负责协调各有关职能主管部门的关系，简化办理程序，提高工作效率，建立健全开发利用的监督机制，以适应新形势下全方位开发利用珠江口滩涂和岸段的需要。

　　（四）关于围垦资金问题,

　　根据“八五”计划要求，我省每年在珠江口范围内需投入围垦资金约1.2亿元（以每亩平均综合造价3000元计算）。目前，省政府以及有关部门支持围垦事业比较稳定的资金，加上市、县两级土地开发基金投放及市、县财政用于补贴围垦的资金，估计总额不超过1000万元，只占资金年需求量的1/10弱。

　　各地的围垦投资大多靠银行贷款解决。目前围垦工程的平均综合造价每亩已从八十年代初的1500元上升到3000元，个别地方高达5000到6000元。一些围垦单位每年经营成垦地的收入只能支付甚至不足支付贷款利息。我省各级农业银行至一九九一年底止对珠江八大口门滩涂围垦及围内整治累计发放贷款7.2亿元，余额达3.2亿元,如果农业银行继续投入大量资金用于围垦，而原发放的围垦贷款又不能按期收回，将造成大批资金沉淀，势必影响到银行本身的经济效益，也挤占了其它农业开发项目所需的资金。

　　另一方面由于新垦区大多位于陆上交通不便之处，开发和经营新垦土地，必然会带来人口迁移和社区新建问题。而新社区建设往往没有列入当地国民经济和社会发展规划，教育、医疗卫生、文化娱乐、生产服务等社区基础设施需由围垦企业自建，也加重了围垦企业负担。

　　（五）关于立法问题

　　目前，涉及珠江口滩涂和岸线开发利用管理的法律和地方性法规、规章有十多种，如《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国海上安全航行法》、《广东省河道堤防管理条例》等等。由于这些法律、法规对滩涂开发利用管理，一般只作原则性的规定，在具体操作中，难免产生不协调的情况。加之不同的职能部门对不同法规规定理解不一，解释亦不尽一致，在一些问题上出现政出多门，管理体制不规范，监督措施不力的情况，影响了珠江口滩涂开发利用的顺利进行。因此，需要有一个专门的地方法规，有针对地调整滩涂开发利用中各方面的关系，使滩涂开发利用真正走上依法管理的轨道。

　　二、针对珠江口滩涂开发利用管理上存在的问题和议案的要求，提出如下处理意见：

　　（一） 进一步做好滩涂勘界工作

　　及时妥善解决好滩涂的权属关系和行政区域界线争议问题，是关系到当地社会的安定团结和经济发展的大事。省政府将责成省海涂勘界办公室继续做好勘界工作。凡经省政府裁定的珠江口范围内市、县间滩涂行政界线，应予以维持、执行。尚未裁定的番禺——中山之间的界线，省政府最近已进一步调查论证，近期将作出协调裁决。对于成垦地的权属关系，有关市、县人民政府责成国土部门依法及时确认和实行土地登记发证工作。

　　（二）尽快制定珠江口滩涂开发利用的总体规划

　　为保证珠江口滩涂资源的合理开发利用，保护珠江口资源，必须立即着手进行珠江口滩涂资源开发利用总体规划工作，力争在一九九三年底前完成，总体规划的编制工作在省政府领导下，由省国土厅负责牵头，会同计委、建委、水利、农业、交通、水产、渔业、盐业、海洋、民政、环保、珠委等有关职能部门，并请有关市县政府参与。根据省委、省政府提出的在二十年内赶上亚洲“四小龙”的奋斗目标和珠江口门整治规划要求，通过反复调查论证，综合协调、平衡各行业、各地区的开发利用规划和设想，编制出珠江口滩涂资源开发利用总体规划，作为管理珠江口滩涂开发利用的依据，总体规划一经批准，即付诸实施。各级政府、各部门必须严格遵守。

　　在规划中，珠江口滩涂和岸线的开发利用，一定要坚持“三个必须”：必须服从珠江八大口门整治；必须与治水紧密结合；必须服从航道整治的要求。所有围垦都要从珠江流域范围内人民生命财产安全以及子孙后代长远利益出发，围垦只能在符合围垦条件的前提下进行，绝对不允许乱围乱垦。要认真吸取华东水灾的教训，严格按照报经国务院批准的珠江口门治导线为规划的控制线，确保珠江流域的防洪纳潮、航道畅通。对其开发利用和生产力的布局安排，应与《广东省国土总体规划》、《广东省土地利用总体规划》相衔接。贯彻“深水深用、浅水浅用”的开发利用原则，珍惜使用和保留好深水岸段资源。根据除害兴利的要求，确保自然资源和生态环境不受影响。根据资源特点和珠江三角洲地区经济发展战略,确定滩涂和岸线开发利用的功能分区、开发利用方向，划定深水岸段及其毗邻陆域范围待开发的保留区。总之，所有围垦都要按规划进行，违反者不但不予审批，而且要坚决制止、查处。

　　（三）多渠道筹集资金，支持农业围垦

　　对滩涂围垦既要严格把关，防止乱围乱垦，同时，对那些符合条件和规划要求，又利于防洪、航运，水产养殖、环境保护、城镇建设的围垦事业,省里给予支持。

　　鉴于目前国家财力不可能拿出更多的资金直接支持围垦事业，资金投入主要由市、县政府解决。并坚持“谁投资，谁受益”的原则。对于资金不足问题要通过采取必要的政策措施，充分发挥地方投入的积极性，吸引各方面的资金和尽可能降低围垦的投入，并加速其本身资金的周转。具体釆取如下措施。

　　1、将珠江口滩涂开发利用计划列入县级以上人民政府国民经济和社会发展的年度计划，其所需资金及物资由当地政府按有关规定统筹解决。

　　2、省级土地开发基金每年以不少于资金总额30%的比例投入珠江口滩涂围垦项目；当地市、县两级土地开发基金应主要投入于围垦项目，具体比例由市、县政府确定。

　　3、在今后十年内珠江口范围内有围垦任务的市、县政府从城镇国有土地出让收入中，拿出一定的资金用于农业围垦，具体比例由市、县政府确定。

　　4、允许围垦企业按照有关规定通过引进外资,利用世界银行低息、无息贷款，转让、出租、抵押成垦地的使用权来筹集围垦所需资金。向各级农业银行申请贷款时，可以按有关规定用成垦土地使用权抵押。

　　5、给予围垦企业部分优惠政策，增强其经济活力和自我“造血”机能，使它们能够不断积累资金，滚动发展。

　　（1）垦区从事开发性农业生产的初期，经当地财政部门核实，报县以上人民政府批准，可从有收入之年起，缓征农业税和农林特产税五至七年。

　　（2）鼓励垦区利用毗邻港澳的优势，大力发展外向型农业，积极发展不需配额的优质鲜活农产品出口，需要出口配额的，请各级政府和外贸管理部门给予照顾。

　　（3）垦区自用的进口施工机电设备，可以享受与其毗邻经济特区或珠江三角洲沿海开放区的有关优惠政策；鼓励垦区积极引进“三资”企业。

　　（4）成垦地使用权获得者可以将占总面积5%的土地用作非农建设，免收土地使用费十年。

　　（5） 把垦区镇村建设列入当地县级人民政府的国民经济和社会发展计划中，有计划地解决新社区的教育、医疗、通信、水电、金融、治安、娱乐设施等社区基础设施建设。

　　凡在垦区连续居住三年以上，属省内农业户口的，允许其迁入当地入户；由省每年统筹安排一部分水库移民和贫困山区的劳动力到垦区承包土地。

　　（四）加强对珠江口滩涂开发利用的领导和管理

　　为适应当前开发利用珠江口滩涂和岸线资源工作的需要，由现有的省国土领导小组统一协调全省滩涂开发利用工作。全省滩涂围垦审批问题,按粤办函［1986］412号文规定办理：省国土厅负责滩涂开发利用的总体规划及开发后的定权发证工作，省水电厅参与总体规划，并负责开发利用项目的设计、审批、施工，以及编制下达工作项目、资金、材料的年度计划和管理工作。其他有关职能部门，根据本部门的职能范围，依法对滩涂的开发利用活动进行管理。

　　（五）尽快制定珠江口滩涂开发利用的管理法规

　　根据省人大议案和各有关单位的要求，在办案过程中，已将珠江口滩涂开发利用管理的立法工作摆到重要的位置上。现已根据国家和省的有关法律、法规，草拟出《广东省珠江河口滩涂资源开发利用管理条例》（征求意见稿），正在征求意见，修改后另行上报。

　　以上报告，请审议。

广东省人民政府

一九九二年一月七日