卢钟鹤副省长在全省市、县机构

改革试点工作座谈会上的讲话

（一九九三年三月三日）

　　全省市、县机构改革试点工作座谈会已经开了两天，今天下午就要结束了。今年二月十九日，省委常委开会，专门研究我省市、县机构改革试点工作，决定在顺德市召开全省市、县（区）机构改革试点工作座谈会，以便进一步总结交流试点工作的经验，扩大试点面，推进我省机构改革工作。因此，我们这次会议是贯彻落实中央和省委、省政府有关机构改革指示精神的一个实际步骤。这次会议时间虽短，但从讨论情况来看，收获还是比较大的。大家听了顺德市机构改革和惠州市分流人员的经验，还参观了顺德几个点，看到了改革开放中的顺德的大好形势，对顺德的机构改革有了一个感性认识，从而进一步解放了思想，转变了观念，坚定了搞好机构改革的决心和信心，应该说这次会议达到了预期的目的。下面,我就我省开展市、县（区）机构改革试点工作，谈几点意见：

　　一、要充分认清机构改革的必要性和紧迫性,提高改革的自觉性

　　党的十四大明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。因此，这次机构改革，就是以建立社会主义市场经济体制为目标。党的十一届三中全会以来，我国的机构设置和行政管理体制，虽然经过几次改革，但还未完全摆脱过去那种高度集中的计划经济体制下形成的格局。政府的职能配置和机构设置，从总体上来讲，都程度不同地阻碍着社会主义市场经济体制的建立。政府直接管理过多。宏观调控不够有力，政企职责不分，服务功能薄弱；上下级机关之间、政府各部门之间以及党政部门之间的关系没有理顺，职能交叉，效率低下；机构庞大，人员过多，据统计，全国县级以上各级党政机关超编七十四万人。行政和事业经费已占国家财政总支出的37%,各级财政已经不堪重负。我们省的情况怎么样呢？我省县级以上党政机关也超编近五万人，超编率22.9%,行政和事业经费占全省财政总支出的28.9%。这种状况如不尽快改变,必将严重地制约着经济发展和经济体制改革的深化，严重地制约着社会主义市场经济体制的建立。

　　但是，目前仍有不少同志对机构改革的必要性和紧迫性缺乏理解。有些同志认为，现在主要是搞经济建设，在这个时候搞机构改革会挫伤各级干部的积极性，分散领导的精力，搞乱生产秩序，因此影响经济建设的发展；另外也有些同志认为，机构改革主要是上下对口设机构，上面怎么定了，我们下面怎么办就行了。否则，下改上不改，改了也白改，吃力不讨好，因而不想带头进行试点;三是不少的同志特别是经济不发达，目前经济还比较困难地方的同志，多年来已经形成了干部吃“财政饭”的状态，因而不想把它改掉。如果一定要改，也只能先改其它单位，对自己所在单位怎么改，却没有太多的考虑。

　　以上这些都反映了一些同志对机构改革在认识上存在偏差，因而有必要进一步提高认识，转变观念，认清机构改革的必要性和重要性，提高自觉性，这样才能把市、县机构改革的试点工作搞好，从而指导全省面上工作的开展。

　　首先，我们要看到，机构改革和经济建设并没有矛盾。搞好机构改革，不仅不会影响经济建设，反而会促进生产力的发展。认为搞了机构改革会影响经济建设的思想，是不切合实际的。这个问题要用市场经济的观点才能看得清楚。因为从市场经济的观点出发，机构改革既是建立市场经济的需要，也是建立市场经济的必然。社会主义的市场经济，指的是在社会主义条件下来搞市场经济。具体来说就是，我们搞的市场经济是在公有制为主，实行按劳分配，共同富裕的条件下搞的，但是这并不是说，就有一个姓“资”的市场经济和一个姓“社”的市场经济。市场经济与计划经济最根本的区别，就在于资源的配置和使用、生产和经营是按照市场和价值规律来进行调节的。我国建立社会主义市场经济体制的目的就是为了解放生产力，加松经济发展的步伐。建立社会主义市场经济体制，客观上要求政府必须转变职能，下放权力，落实企业生产经营的自主权,充分调动广大人民群众发展经济的积极性。按照这一要求进行机构改革，一定会大大地促进经济的发展。我们这次机构改革是否有成效，最终还是要看有没有解放和发展了生产力。顺德的实践和经验就充分说明了这一点。顺德市工业管理机构原来是按计划经济的模式来设立的，传统的管理手段束缚了企业的手脚，也制约了县属工业的发展。因此，他们从一九八四年开始，先后三次对工业管理机构进行改革。先是撤销了工业主管局，将其所属企业按行业归口组建了十个工业公司；行政机构虽然减少了，但这些公司政企不分,仍不利于经济的发展。他们又进一步将公司从行政型向实体型、松散型向紧密型过渡，建起了八个集团公司。集团公司成为具有法人地位的经济实体，将原来以行政管理为主的“经委——局——企业”理体制，改为以服务为主体的“工业发展局一一集团公司——企业"的管理体制，虽然都是三级，但以服务为主，减少了政府行政管理的层次，实现了政企分开。企业在经济活动中拥有了较大的自主权，增强了发展活力和市场竞争力。一九九二年市属工业产值达到四十八亿元,税收二亿元，利润一亿九千万元，分别比一九八六年增长了六点二倍、三点六倍和四点三这就说明，他们的改革不仅没有影响经济建设，反而促进了经济的发展。

　　顺德的经验再一次证明了马克思主义的一个基本观点，经济基础决定上层建筑，上层建筑必须为经济基础服务。因为现在的经济基础已经由过去单一的计划经济向社会主义的市场经济过渡，这就决定了作为上层建筑的党政机构也要进行相应的变革，从而使其能够服务于市场经济基础。因此，我们说机构改革既是建立社会主义市场经济体制的需要，也是建立社会主义市场经济体制的必然。要搞社会主义市场经济，就必须要进行机构改革。市场经济意识越强，经济发展越快的地方,机构改革的积极性和自觉性就越高。顺德就是这样。

　　至于有些同志担心，搞了机构改革，特别是当了机构改革试点会吃力不讨好。这种想法，也是不对的。应该承认，过去我们搞了多次机构改革，都不是很成功。改了没多久，又是机构臃肿,人浮于事。其根本原因，就在于职能没有转变。这次机构改革，我们主要从转变职能，简政放权入手，采取先抓好简政放权，政府机构转变职能，然后再精简机构的做法，这样就可以避免重蹈以前历次机构改革几乎都摆脱不了的“精简、膨胀、再精简、再膨胀”这样一种恶性循环。而且更重要的是，这次机构改革以建立社会主义市场经济体制为目的，指导思想很明确。政府职能是围绕着建立社会主义市场经济体制来转变，机构也是围绕建立社会主义市场经济体制来设置，这就是跟以前几次机构改革不同的地方。如果不是以建立社会主义市场经济体制为目的，改革只能回到原来的老路上去，重蹈覆辙。

　　顺德的经验说明什么呢?我们到顺德来学习，不单是学习他们撤并了多少机构，现在还设些什么机构，精简了多少人员。我想，应该主要学习他们紧紧地围绕着建立社会主义市场经济体制来进行机构改革，最后又落脚到建立社会主义市场经济上来的经验。这是他们经验的本质。从实践来检验，顺德这次先从转变职能，下放权力入手，再精简机构的做法是正确的。他们从一九八七年开始，县委、县政府就制定了《关于深化企业改革，增强企业活力，调动企业积极性的若干规定》，强调政府部门要向企业下放人事管理权、机构设置权、内部分配权、产品定价权。简政放权后，政府从微观管理转变为宏观调控，主要抓好政策约束、产权约束、分配约束、审计监督，具体的管理事务大大减少了，这就是职能转变了。然后再着手裁并机构，而且是成熟一个改革一个。几年来，顺德的工业管理机构由四个减为一个，商业管理机构从三个调整为一个，农业管理机构从六个减为一个。他们的机构改革不像过去那样搞加减法了。效益是乘法，机构设置的个数是除法。效益成倍增加，机构数却成倍减少，尽管上面有些部门，对个别机构有些看法。但顺德市各个方面，各个部门都认为这样改得好，而且这样改了以后是有利于他们建立社会主义市场经济，所以我们上面的一些部门就不要去干预了。究竟这样改了好，还是不好，实践才是检验的标准。不是谁说好就好，谁说不好就不好。行还是不行，好还是不好，只能看是否有利于建立社会主义市场经济体制。归根结底，要用“三个有利于”来衡量。我所看到的情况和所听到的顺德市各个方面的反映，都表明他们这样改了以后，有利于促进经济的发展。都有数字摆在那里的。所以我认为,他们的改革是成功的。我们上面一些部门，特别是省一些部门，不要因为自己属下一些机构被并掉了，就说这也不好那也不好，我看这样的态度是不对的，应该让实践去检验。

　　关于第三种思想顾虑，就是有些同志怕这次机构改革，把机构缩小了，编制减少了，因此减少了从财政上得到的行政事业费。简单来讲吧，就是习惯吃“财政饭”。一些地方怕机构改革后“财政饭”少吃了，或者更难吃了。我们应该看到，目前机构臃肿已给财政增加了很多负担，就拿全国来说，有一半以上的县是赤字的，最严重的地方，人头费吃掉了财政支出的80%到90%,这样当然没有剩多少钱去搞经济建设。但是有一个最基本的看法我们必须要清醒的，我们搞机构改革，不仅仅是为了减少几个机构，也不是仅仅为了减少几个人，来减轻财政负担的问题。我想，我们在座的都是各个岗位的领导同志，如果你当一个县长、市长，连干部的薪水都发不出去的话，恐怕这个官再当下去也没有什么味道了。所以问题不完全在于财政养不起我们这班人，要把一些人“炒鱿鱼”或者是裁掉。我想不是这样。你说顺德就养不起这些干部吗？应该说，顺德开始富起来了，也有钱。但有钱又为什么还要带头将机构和人员，减了三分之一以上呢？可见他们不是养不起这些人。进行机构改革不能理解为国家行政负担不起，才要裁员、裁机构。但同时，我们也要看到，吃“财政饭”这个问题是过去长期计划经济所造成的弊端，这种饭我们过去已经吃了几十年了，现在有些地方，由于机构膨胀，人员超编,已经搞到连饭都吃不下去了，要吃粥了。如果不改革的话，机构继续膨胀，人员继续臃肿，不仅粥吃不成，只能造成“僧多粥少”的状态。可见要解决干部吃“财政饭”的问题，根本在于机构的设置要有利于减少层次，有利发展经济。根本的出路在于改革。建立适应社会主义市场经济体制的机构，来代替过去单一计划经济模式下的没有活力的机构。通过机构改革来促进经济的发展。经济发展了，机关工作人员或到企业或留在机关,各得其所。有的同志怕机构改革后，机构、编制减少了，从财政得到的钱就少了。这种认识跟目前顺德的同志市场经济观念相比，相差很远。因此，我们对整个机构改革，都必须从解放生产力,发展经济去考虑，不要老抱着靠多设机构，多留编制，来多得一点财政补贴的观念。现在我们有些同志，一谈起要发展经济，发展生产力，首先想到的，或者只想到要项目，要贷款，要优惠政策，要多批几个开发区，但就是没有很好地想到去考虑机构改革，用改革了的机构来进一步促进现有生产力的发展，反而把多设机构和多要编制,变成向上多要经费的一个渠道，就正好把问题搞反了。如果让为生产力服务的上层建筑的机构继续这样臃肿，继续人浮于事，效能低下，经济能发展吗？所以我想，我们致力于发展经济，致力于发展生产力，除了要多搞项目，多搞贷款，多要点优惠政策的同时，也应用心地考虑党政的机构的设置。如果没有一套适应社会主义市场经济体制，能促进生产力发展的机构的话，即使你要了很多项目，得到很多贷款，也给了很多优惠政策，到头来经济还是搞不上去。只要同志们放眼全省四方，大家都可以做出比较的。所以，机构改革和经济发展是紧密联系在一起的，不要把它们割裂开来。

　　二、要明确机构改革试点的指导思想

　　这次机构改革的出发点和落脚点，都是要加快改革开放和经济建设的步伐，解放和发展生产力，建立社会主义市场经济体制，组织和培育市场，加强宏观调控，提高行政效率。简单地说，一是要有利于社会主义市场经济体制的建立；二是加强政府宏观调控和提高行政效率。这两条，就是我们机构改革试点的指导思想。这两者是一致的，相辅相成的。不能一讲市场经济，就不要政府的宏观调控，反之，也不能一讲要加强政府的宏观调控，就不搞市场经济。很多同志讲，搞了市场经济，政府就无为而治了。恐怕不能这样说。现在世界经济发展的结果表明，没有绝对的市场经济，也没有纯粹的计划经济。因此，我们在机构改革当中，就必须要考虑到，既有利于建立社会主义市场经济体制，同时又能加强政府的宏观调控，提高行政效率。我们强调机构职能的转变,转变的结果，只能是“加强”和“高效”。也就是政府宏观调控的能力得到加强，行政管理效率得到提高。搞机构改革试点，就是要研究目前有哪些机构是不利于建立社会主义市场经济体制的,这些机构的职能怎么转变，还有政府的宏观调控怎么样才能加强，行政效率怎么样才能提高。我们试点就是要搞这些。因为机构改革目前还没有现成的模式，还都得实践。当前顺德所进行的改革，也还在继续实践当中。况且各地的情况不同。我们这次到顺德来开会，主要是想让大家看看顺德是怎样从建立社会主义市场经济体制，有利于加强政府的宏观调控和行政高效来进行机构改革的。并不是要求大家完全按照顺德的模式，他们设几个机构，你们回去就一一照搬。我们的试点,应当按照各地的实际情况来做。正因为我们各地的情况不同，所以，要进行试点。我们希望从试点当中得到的是指导全省开展机构改革的思路。并不是想从试点中得到设置几个机构的方案。因此试点的地方要根据自己的实际情况，实事求是，按照有利于建立社会主义市场经济体制，有利于加强政府的宏观调控和行政的高效来做，机构的设置不强求千篇一律。对市县级机构改革，总的思路是走“小机构、大服务”的路子，减少对企业和基层的行政干预，进一步发展服务体系，具体要求是：

　　第一、转变政府职能，切实实行政企分开。转变职能的根本途径是政企分开，政府集中精力搞好宏观调控，由对企业的直接管理为主过渡到间接调控为主，给企业放开搞活。要把政府的国有资产所有者代表职能与行政管理职分开，政府的职能主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。政府部门不要再干预企业具体的生产、经营、管理事务。

　　第二、围绕搞好企业，下放权力，真正推动企业进入市场。各级政府要贯彻执行《企业法》、《企业转换经营机制条例》和我省的《实施办法》，坚决把属于企业的权力还给企业，特别是落实企业的劳动人事权、工资奖金分配权、产品定价权、生产和销售权、投资决策权、进出口经营权，促进企业转换经营机制，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场竞争的主体。

　　第三、要大力培育和发展市场，尽快形成统一的开放的社会主义市场体系。各级政府要适应商品经济和价值规律的要求，切实更新计划观念，转变计划管理职能和方式，更多地运用经济政策和经济杠杆引导和调控市场健康发展。同时必须按照市场经济的要求，积极培育各类市场，努力建立市场规范，加强市场制度建设，坚决打破条块分割、封锁和各种形式的垄断，促进和保护公平竞争，健全市场秩序。

　　第四、要理顺关系，完善行政运行机制。要理顺上下级关系。合理划分省、市、县、乡镇的经济管理权限，以利于各级对所在区域性的经济和社会发展进行调控。社会主义市场经济的特点，是高度发展的区域经济与整体经济的协调发展。县在乡镇设有众多的机构与人员，关系不顺，矛盾甚多，应将属于乡镇的职责权限下放给乡镇管理，健全乡镇一级政府职能；要理顺党政工作部门之间的关系。撤销或合并党政对口设置的机构，避免工作重复，业务交叉。政府各工作部门之间的关系也要理顺，划清职责范围，明确管理权限，改变以往那种分工过细、互相扯皮的弊端，规范行政行为；要理顺垂直管理部门与县的关系。设在区县银行、电业、盐业、烟草、税务、邮电等具有行政职能的垂直管理单位，都要与县同步进行改革。要按照转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率的要求，提出改革方案，报请上级主管部门或县委、县政府审批后实施。所有设在县的垂直管理部门都要接受所在地的县委、县政府的监督检查，党的关系由县委统一管理。

　　第五、大力精兵简政，提高工作效率。要在转变职能的基础上，下决心精兵简政。综合经济部门的工作重点要转到加强宏观调控上来。撤并某些专业经济部门、职能交叉重复和业务相近的机构。裁减人员，严格定编定员。继续推行机关后勤管理体制的改革，逐步走上社会化的道路。

　　总之，这次机构改革，我们先从转变职能，简政放权，强化服务，分流人员入手，这样，精简机构就会水到渠成。机构改革也有共性，因此，应该有必设机构。在机构设置限额上，根据中央关于市、县党政机构设置限额的标准，结合我省实际，试点市县的机构设置限额如下：

　　1、佛山市委、市政府工作部门设四十五个以下；

　　2、顺德、云浮、开平市，阳春、高州、澄海、廉江县，市县委、政府工作部门设三十五个以下；

　　3、增城、南雄、揭东、惠阳、海丰县和河源市郊区，县（区）委、政府工作部门设三十个以下；

　　4、大埔、阳山县，县委、县政府工作部门设三十个以下；

　　5、宝安、龙岗区委、区政府工作部门设二十五个以下。

　　总之，我们希望通过试点，拿出党政机构转变职能，下放权力，强化服务，分流人员的经验来，而不仅仅是拿出裁减机构的方案。切忌过去上面设多少机构，再往下套的做法。必设机构要统一，非必设机构（也称因地制宜设置机构）由各地根据实际情况来设立，但要报上级政府审批。机构总数不能超过限额。

　　三、关于机构改革试点中有关具体问题的处理办法

　　1、党政机关分流人员经商、办企业必须与机关脱钩。不能把机关分流人员创办的经济实体作为机关的“小金库”或为机关谋福利的场所。这是个原则。但考虑到，由于许多地方，尤其是经济不发达地区，机关的吸引力还比较大，刚刚创办的经济实体自立能力也不强，让这些人员与机关立即脱钩“断奶”难以做到。为了推动机构改革的顺利进行，暂时可以保留二至三年的行政供给关系，但不能超过三年。经费由各级财政负责。

　　2、专业经济管理部门转为经济或服务实体,原则上不采取“一个机构、两块牌子”的做法。因为如果这样做仍存在着政企不分的问题，不符合改革的方向。但是，在机构改革未全面展开、下改上不改的情况下，为了避免行政管理上的脱节,必要时也可以采取“一个机构、两块牌子”这种办法，作为平滑过渡的权宜之计。但在省级机构改革方案出台后,不该保留行政牌子和印章的，应立即除牌销章;人员确实需要保留行政待遇的，由各地根据不同情况自行决定，但保留行政供给关系也要有一定的期限。一般地区保留一年，山区可以保留两至三年。当然，不愿保留的，也可以不保留。

　　3、允许机关干部在一定期限内停薪留职，但不能以机关干部的身份从事经营活动。干部身份和原级别可以在档案中保留。

　　4、男五十五岁，女五十岁以上，经批准可以提前退休和离职自谋职业，离开机关去兴办经济实体的人员，可以居住和购买机关分配给本人的原住房。

　　5、机关分流人员兴办的经济实体，可经有关部门批准在税收和贷款上给予优惠，各地还可以根据本地的实际情况，制订一些切实可行的政策。

　　四、要加强对试点工作的领导

　　省委、省政府已同意云浮、开平市；阳春、高澄海、廉江、增城、海丰、揭东、惠阳、大阳山县和河源市郊区等十三个县（县级市、作为县级机构改革试点。这样，全省县级机构改革试点面扩大了，由原来的南雄、顺德二个增加到十五个。

　　机构改革，是政治体制改革的紧迫任务，也是深化经济改革，建立市场经济体制和加快现代化建设的重要条件，意义重大，但难度也很大。各级党委、政府一定要高度重视机构改革试点工作，把它作为贯彻党的十四大精神的实际步骤，摆上重要的议事日程。党委主要领导要亲自抓，具体工作，可以由编委负责，也可以成立机构改革领导小组。但要抽调人员，成立一个工作班子。进行调查研究，制订方案，制订政策，总结经验，加强指导。

　　我省现有一百三十八个市县区、一千六百四十四个乡镇，各地在社会、经济发展、人口、面积等各方面的情况都不一样，差别较大，因此，不可能都按照一个模式去套。要根据不同的市情、县（区）情、乡（镇）情，提出不同的改革重点和要求，因地制宜，分类指导，不要一刀切。

　　要按照加大改革力度，加快改革步伐的精神，深入抓好试点工作，提高试点质量，力戒形式主义和走过场。我们最终评价机构改革成功与否，不只是看减少了多少机构、人员，兴办多少实体，而是要综合进行评价：一是政府是否按照政企分开的原则实现了职能转变，落实了企业自主权，促进了农业社会化服务体系建设，加强了农业和农村工作；二是上下政府之间、同级政府部门之间的关系是否理顺了，通过简政放权，健全了乡镇政府职能，增强了基层组织的活力和积极性；三是机构和人员是否真正得到精简，实现了人员的合理分流，减少了行政经费开支；四是行政效率是否真正提高，改进了工作作风、减少了办事环节。最终要看是否解放和发展了生产力，促进了经济的发展。省直各部门对机构改革试点工作的意见可向省编委反映，但不得以任何方式方法干预试点单位的机构设置和编制配备，不得在工作上进行刁难。市县机构改革方案要在上半年前制订出来，佛山市机构改革方案，报省委、省政府审批。其他试点市县改革方案，由市委、市政府审批，并报省机构编制委员会备案。在具体操作上，可釆取成熟一个改革一个的办法，也可以在换届后集中时间全面铺开，但要注重实效。各市县机构改革方案的实施工作要在十月底前完成，并向省编委上报机构改革试点工作报告。省编委要组织有关市、县对这项工作进行检查、总结和验收，力争在年底前全面完成试点任务。

（粤府字〔1993〕13号）