中央人民政府政務院

關於發動羣衆開展造林、育林、護林工作的指示

（一九五三年七月九日政務院第一百八十五次政務會議通過）

　　我國現有森林面積過小，木材資源貧乏，因之，旣不能滿足國家長期建設的需要，又不能庇護廣大土地，抵抗風沙水旱，致農業生產受到極大威脅。此種嚴重情况，亟須加以改變。

　　三年多來，由於黨政各級領導的重視和廣大羣衆的努力，我國林業建設已獲得相當成就。根據現有統計全國造林已約達一七五萬公頃，封山育林四一四萬公頃。造林面積正在逐年擴大，造林成源率也在逐年提高。許多地區的零星植樹已發展成爲成片造林，個體造林已逐步組織起來成爲合作造林。較大面積的防護林已在東北、西北地區開始營造；並在豫東、冀西等地開始收到防護效果。不少荒山經封山育林後，已逐漸成林，並開始發生保持水土的作用。濫伐森林現象已基本停止，山林火災損害也在逐年減輕。這些成就無疑已爲今後工作打下了初步基礎。但在過去工作也和農業生產一樣，因對目前造林、育林、護林所依靠的主要是小生產者的個體農民這一點認識不淸，並對他們的私有性、分散性的特點與困難估計不足，因而在許多地區便產生了造林計劃過大，要求過高，以及由此相伴而來的分派任務、强迫命令等脫離實際、脫離羣衆的嚴重現象。另外，由於對南方私有林政策不明確，並在某一時期對其採伐與出賣採取過多干涉的政策，因而使農民經營林木的積極性遭到了很大的挫折；同時由於禁止燒墾燒荒和禁墾陡坡等規定的過於機械，封山育林工作在執行上有偏差，對山林附近農民的生產和生活缺乏應有的照顧，因而也招致部分農民和林農的不滿。所有這些缺點和錯誤，必須引起我們警惕，並迅速加以克服和糾正。

　　目前，全國範圍內土地改革的完成，羣衆生產積極性的高漲，給今後林業建設提供了新的有利條件，因之，開展羣衆性的造林、育林、護林工作已經是成爲目前必要的任務；而且也只有羣衆性的林業建設事業被發動起來並不斷地持續下去，才能從根本上改變我國森林面積過小的情况，從而逐漸減免天災、增加農業生產、增加山區羣衆收入、增加木材資源，以配合國家有計劃的經濟建設。爲在全國範圍內順利開展這一工作，本院特作如下指示：

　　一、開展羣衆性的造林工作是擴大木材資源、保證國家長期建設需要的首要辦法；也是減免風沙水旱災害、保障農業豊收的有效措施。因此，各級政府必須引起足夠的重視，並加强其領導；同時應該根據各個地區的不同氣候、土壤地形、樹種等情况，及羣衆固有習慣與生產能力等條件和當地羣衆共同商量，因地制宜地提出不同要求和一定時期的造林計劃，然後發動羣衆分頭分年逐步實現。大體上在水土冲刷嚴重、風沙水旱災害經常發生的地區，應積極營造水源林和防護林；在水土條件較好林木生長迅速的地區，應大力培育用材林。但無論前者或後者，均須根據當地需要和各種可能條件，量力而行；旣不應消極等待，延誤時機，也不可貪多冒進，操之過急；並應在工作上講求質量，着重提高成活率。

　　對規模較大的防護林帶或水源林的營造，因對改造自然和減免各種災害有決定意義，且爲國家兩要建設之一，故各地仍應予以極大重視。但因其牽涉面過大，且在土地、勞力等問題上有一定困難，故除東北西部防護林帶和陝北防沙林帶可參照原計劃並作必要修正後穩步前進及河北永定河下游、冀西、豫東等防沙林可按原計劃完成外，其他如華北(原察哈爾北部及綏遠北部)、山東、蘇北等地之防護林帶，則應由各大區、省再加詳細勘察，周密計劃，報政務院核准後方可進行。總之，在營造較大規模的防護林或水源林時，必須切實根據各個地區的實際需要和可能條件，並足夠地照顧到小農的私有利益，因此在防護林帶的規劃方面，旣不必在規格上或步調上强求一致，並應力求少佔耕地或不佔耕地。對某些地區因佔地後影響農民的生產生活者，必須妥善予以解決；如無法解決時，則寧可緩辦不辦，不可蠻幹。在水源林的營造上，不可貪多求快，不應强迫羣衆停耕還林。爲了保持水土，對一般荒山陡坡雖應停止開墾，但如果羣衆在生活上由於迫不得已而必須開墾時，應盡量勸導羣衆築成梯田，而不應强制加以禁止。至於各地之小型農田防護林，小片水源林及一般用材林，因與各地羣衆的生產和生活息息相關，爲各地羣衆所樂爲，故可由各省、縣、區、鄕政府根據其規模之大小、需要和可能，以及羣衆意願，分別加以規劃，積極加以倡導。關於造林方式，目前主要的還是依靠發動廣大農民羣衆來進行，因而對廣大農民羣衆的分散性和私有性就必須予以足夠的注意和照顧，必須堅決貫徹誰種誰有、夥種夥有、村種村有的政策，切實保障所有權。在提倡互助造林和合作造林的同時，也應注意發揮農民個體造林的積極性而不應加以任何損傷。羣衆造林所需樹苗，主要依靠發動各村各戶各互助組、合作社自己採種育苗來求解決；但對目前種苗特別困難者，則應根據對種苗的困難程度和國家的可能情况，由國家分別以無代價地供給種子、發動其自行育苗、或無代價地供給苗木等辦法予以幫助，鼓勵羣衆造林的積極性。

　　在某些距離村莊較遠或勞力困難爲羣衆力所不及的大規模防護林、水源林和用材林，或其中某些地段中的大片荒山荒地，勢必由國家統籌計劃，負責營造，地方人民政府林業機關應根據各地不同情况，製訂計劃，分期進行。其方式可由國家建立造林站，直接僱工營造，或動員當地有植樹經驗之農民組織互助組、合作社，分區分段，包種包活，國家給以一定酬償，並供樹苗，加以技術指導；此外，亦可組織附近農民，在農閒時，由國家給以一定資助(如苗樹、口粗等)，進行造林。所造之林木亦可與羣衆訂立合同分成提獎。但在目前條件下，不宜要求過急，計劃過大，但也不應消極等待，喪失時機。

　　其次在礦山附近可劃定一定範圍由礦區負責營造，在鐵路公路兩旁則應由鐵路公路部門分期加以綠化，所植林木將來即歸礦區和鐵路公路部門使用。

　　二、造林以後必須加强撫育，以促進林木的發育和成長。在已經造林地區的各縣、區、鄕政府，應組織和領導羣衆撫育幼林，防止隨植隨毁，造成浪費。對各地已成之林，則應根據林相和生長情况，分別加以修枝或間伐，並進行其他必要的撫育工作，以促進其正常生長和迅速成材。

　　森林採伐後，應即進行跡地更新，育成新林，使森林延續不絕，源源利用。森林工業部門今後必須切實貫徹合理採伐方針，結合採伐作業，隨即淸理林場，以促進森林天然更新，並給人工更新創造有利條件。在東北、內蒙等國有林區或西南、西北等部分天然林區，應由林業部門設置專業機構，在採伐跡地用人工更新辦法使之逐漸恢復成林。在各私有林地區，特別是江南各私有林地區，羣衆原有經營林木的悠久歷史，且對森林撫育和採伐後的跡地更新也有豊富經驗，故應積極加以提倡和推廣。地方政府和林業機關亦應予以必要的幫助和指導，以便林木迅速成長和恢復。

　　封山育林是使荒山自然成林和保持水土的最有效辦法，仍應號召與領導羣衆進行。但必須根據荒山的條件和育林的可能性，尤須照顧到樵採放牧等需要，在羣衆自覺自願基礎上進行封禁。至於那些山要封，那些山不封，何時封禁，何時開禁，同一山區，那些樹種封禁，那些樹種不禁，則可由各鄕各村羣衆或經過人民代表會議自行決定，各級政府不應再作硬性規定，或列爲任務，向下佈置。

　　三、與開展造林、育林工作的同時，必須更加重視保護現有林木。幾年來森林火災和濫伐情况，雖較過去反動統治時代有所減少，但各種事故仍迭出不窮，特別是森林火災所造成的損失依然嚴重。因此，保證現有森林免受火災，免受破壞，免受病蟲等各種自然災害，在目前仍應視爲林業工作中一項嚴重的任務。特別是防止森林火災更應引起普遍重視，並應盡最大的努力發動組織羣衆，嚴加防止，尤其是對大面積國有林，一定要保證其安全。森林火災的原因，大部分由於燒墾燒荒，因此，防止森林火災仍須禁止燒墾燒荒；但也必須顧及到各地區的實際情况和羣衆在生產上的實際需要，林區、半林區和非林區不可一般化，羣衆在生產上特別需要者，應予以照顧。特別在少數民族地區，爲了生產與生活的需要，羣衆有燒山的習慣；在內蒙，爲了放牧，需燒牧場；江南朽木林區，挿條時有「煉山」的習慣。在這些地區，必須一面深入羣衆敎育，說明利害，領導羣衆積極改進耕作方法，一面則根據羣衆的確實需要，准許他們在保證不發生火災的條件下，進行必要的燒山。

　　另外，必須對破壞森林的濫伐行爲繼績嚴加禁止；但也必須注意到靠山羣衆生產和生活的需要及其「靠山吃山」的習慣，一方面要結合羣衆利益，深入「吃山必須養山」敎育；一方面則應因地制宜或因時制宜地准許羣衆入山搞副業生產，或協助國家進行森林撫育工作。

　　總之，護林防火要依靠羣衆，因而必須注意其地域性與季節性，更必須把羣衆的局部利益和整體利益結合起來，才有效力，不可做出全國全區通行的機械規定。

　　其次，病蟲害對森林的爲害已益加嚴重，特別是蟲害的蔓延和猖獗，對森林的爲吿尤爲嚴重。因此，各地必須深入地吸取和硏究當地羣衆撲蟲經驗，發動舉衆積極撲打，同時根據現有可能，利用各種科學辦法有效的加以防治。

　　四、旣然造林、育林、護林工作在目前主要的還是依靠廣大羣衆，而這種羣衆又是小生產小私有者的個體農民，因此，就必須嚴格保護農民的本身利益，只有這樣才能發揮羣衆對造林護林的積極性。爲此：

　　（一）必須確定林權，保護山林所有權。除國有林區外，凡沒收地主之林山尙未分配或土改後林權尙未確定而又依法應分配給農民者，應在照顧原有歷史習慣與現實情况下分配給農民個人所有、夥有或鄕村公有；在江南地區更應在土地分配完了後或土地復査過後，即開始領導進行這一工作，不可拖得過久，亦不能草率從事，以免引起羣衆糾紛和山林破壊。對已分配而有糾紛者，當地政府應根據原有習慣，照顧現實情况，本團結互助精神，採協商辦法解決之。凡農民自有或分得之山林，不論經濟作物山、菓子山或木材山，均應有自由採伐、使用、出賣等處理權限，任何人不得加以干涉；過去各地農民採伐自有林木須經地方政府或林業機關批准的辦法應即停止執行，但對其濫伐林木、不加保育的現象，則應進行敎育，加以勸止。

　　（二）在南方私有林地區，應在一定範圍內採取國家嚴格管理下的木材交易自由政策，廢除木材全面統制政策。其具體實施辦法，由各省根據當地情况規定，呈報政務院核准後執行。另外，並須實行正確的價格政策。價格過高過低均易引起對林木的破壊。爲了合理調節市場價格，國家收購機關在核定收購價格時，應在所屬地區內若干木材集散地點根據國家規定的指標和產運銷三方面利益及歷年價格變化情况來核定，而不宜只採用單一的直接計算山價的方法來核定。

　　（三）凡未實行土地改革的少數民族地區，其山林所有權、採伐權、出賣權、承繼權，一律根據過去歸屬習慣和範圍，切實加以保護，並鼓勵他們積極造林，增加生產。

　　只有貫徹了上述政策，並從技術指導、組織管理、政治工作各方面加以注意，造林、育林、護林工作才能獲得實效。

　　五、爲有效地保證林業建設和工農業建設的平衡發展，開展造林、育林、護林工作應成爲今後各級政府特別是山區的各級政府的主要任務之一，並應成爲各級人民代表大會的重要議題之一。各級政府在佈置農村工作時，應將林業工作列爲應有內容，並作統一計劃和統一安排，任何孤立地開展林業工作，或在貫徹「農業生產壓倒一切」的方針時，取消了林業工作的做法，都是不應該的。另外爲加强對這一工作的領導，還必須在組織機構上予以加强，除已有的各種林業機構應予加强外，各主要造林地區和撫育更新地區，還應在縣區兩級指定専員擔任林業工作和設立造林站和撫育站。其具體部署，責成各大區行政委員會和有關省人民政府酌情辦理。

　　總理 周恩來

　　一九五三年九月三十日