關於監察機關的性質和職權的報吿

——廣東省人民政府人民監察委員會秘書長黃其江

一九五三年八月三日在廣東省第一次監察工作會議上的報告

　　關於監察機關的性質和職權問題，中央監委劉景範副主任在第一次全國監察工作會議上所作的「關於監察工作中幾個問題的報吿」中已經明確地講過了。現在我們仍然存在這個問題，特根據劉景範副主任報吿的精神和我們實際情况在這裏提幾點意見，供大家參考。

　　許多同志提出，說對這個問題的了解還不够明確，希望弄淸楚。許多監察機構是新建立的，幹部是新做這個工作的，對這個問題不大明白是很自然的。迄今爲止，廣大人民羣衆和國家機關廣大工作人員也還不大了解監察工作的性質、職權和作用，各級黨政領導機關對監察工作還缺乏具體領導和幫助，以致各方面對監察工作發生各種不正確的看法和作法。如認爲監察機關是打官司的，是判處政府內部一般糾紛的。是單純找岔子，專門處分幹部的，甚至認爲是單純受理羣衆來信，辦辦案的。是「可有可無」的。因此人民羣衆常常在來信來訪中提出很多不屬於監察職權範圍的問題，要求代他解決，各部門也常常將不屬於監察職權的事情和案件轉給我們辦理，某些法院、檢察、公安、人事、紀檢機關及業務部門不願處理或處理不了的奇難瑣碎問題，往往推到監察機關來，如借閱毛澤東選集不歸還，父親不供給兒子的生活費，老百姓兄弟分家，夫妻離婚，房地產糾紛，公私貿易合同糾紛，轉業軍人分不到土地，軍隊和老百姓買賣糾紛，監銷、監燬、監驗事情，財政核算，工作人員損壞公物，工人吵架和失竊，羣衆發現雲母礦石請要求化驗使用，羣衆勞動就業，幹部要求解決生活和恢復工作，幹部要求轉移供給，幹部鬧不團結，生活作風、對人態度，要求調愛人一起工作，家庭糾紛、婚姻糾紛、戀愛糾紛，幹部歷史問題，病人要求醫院搭竹棚，乃至土改遺留問題、四錯問題以及各種刑事案件和業務部門的業務檢査工作等等。因爲我們監察幹部對自己職權也不明確，這些事情，我們往往也辦了。

　　這些現象存在好不好呢？很不好！這些現象存在，大大妨礙監察工作的開展。第一、把我們拖進了事務主義。許多非監察職權內的事情，往往是瑣碎的事情，如果我們都辦了，我們的很多精力就花到這些瑣事上，監察職權上的主要事情反而沒有精力去辦，我們就被拖進了事務主義，降低了監察工作的作用。第二、引起各方面對監察工作不重視、不支持。有人說，監察工作是「可有可無」的，甚至有人說：「國家機關內有黨、有團、有工會、有人事部門，也有行政領導，甚麼事情都辦了。不需要再有監察機關了。」各級黨政領導機關對監察工作不重視領導、不討論檢査，不給監察機關配備幹部、不給辦公地點，不報銷辦公紙張，把監察幹部當機動幹部使用等等現象，今天還存在。某些監察幹部，看到這個現象，也影響工作情緖，認爲監察工作是「閑差事」，人家瞧不起，不安心工作，要求調動。第三、引起某些人對監察機關發生害怕情緒和對立情緖。因爲他們不了解監察工作的性質，而認爲是「單找岔子」的，「專找麻煩」的，「專門處分幹部」的。因此害怕情緖與對立情緖就從此產生了。

　　引起這些現象的主要原因，是由於中國人民監察制度是一個新的制度，它在中國人民面前，還是一個生疏的東西；同時，我們對監察工作的性質、職權也宣傳不夠，工作又未普遍展開，監察工作在人民的實際生活中和國家的實際工作中還未起重大的作用；我們在日常工作中又辦理了許多非監察職權範圍的瑣事，也引起了一些人的錯覺。

　　要好好解決這個問題，首先要在我們監察幹部中，提髙認識、統一認識，把監察工作和別機關工作的職權界限割淸，然後在機關內、在人民羣衆中廣泛宣傳。爲此，我們必須把三個問題明確起來：

　　（一）關於監察機關的性質問題

　　中國人民政治協商會議共同綱領第十九條規定：「在縣市以上人民政府內，設立人民監察機關，以監督各級國家機關和各種公務人員是否履行其職責，並糾舉其中之違法失職的機關和人員」。從這個規定可以明白看出監察機關是人民政府的組織部分，是代表人民政府對各級國家機關和公務人員進行監察和糾舉的機關。—這就是監察機關的性質。

　　根據中央人民政府組織法，國家政務系統內（除軍事機關和審判機關及檢察機關以外的各機關都包括在內），基本上有兩種性質的機關，一種是國家政務的執行機關，一種是國家政務的監督糾舉機關。國家決定了一切政策、法令、決議、計劃之後，由執行機關去組織執行，同時由監督糾舉機關去監督執行。除國家的軍事系統外，一切政府機關、企業部門及其工作人員，在執行國家政策、法令、決議、計劃的時候，都要受監察機關的監督和糾舉。爲甚麼在政府內要設立兩種性質的機關？

　　這是因爲國家確定了正確政策、規定了正確法令、作出了正確決議、製訂了完備計劃之後，要保證其正確的執行貫徹，必須進行兩方面的工作：一方面要有執行機關去組織執行，另一方面又要有監督機關去監督執行。沒有執行機關去組織力量加以執行，政策、法令、決議、計劃就無從貫徹和實現；同樣，如無監督機關去監督執行，政策、法令、決議、計割也不能保證正確的貫徹執行，就是說，會被錯誤的執行。爲甚麼呢？因爲我國的社會條件關係，我們政府機關和企業部門中，除却工人階級的思想在起着領導作用之外，還有不少工作人員帶着資產階級、小資產階級的（乃至有封建主義的和帝國主義）的思想，並且還繼續受着資產階級、小資產階級思想的影響和侵蝕，帶着工人階級思想的大多數工作人員，在工作中，表現出忠誠、勇敢、勤勞、廉潔、實事求是爲人民服務的革命作風，他們能正確的執行貫徹國家的政策，法令、決議、計劃。但是，帶着非無產階級殘餘思想或受了非無產階級思想影響或侵蝕的某些工作人員，在工作中就表現出主觀主義、分散主義、官僚主義、自由主義、命令主義以及單純營利觀點，供給制思想、個人打算、營私舞弊等不正確的乃至惡劣的作風，他們對國家政策、法令、決議、計劃，或者執行不當，發生偏差，或者妨害其執行，違法失職。對政府機關、企業部門的工作，如果不監督檢査，不進行糾舉，則優良作風、正確行動將得不到發揚，不良傾向、惡劣作風將得不到糾正，國家政策、法令、決議、計劃就要受到妨害，受到破壞，革命事業和人民利益就要受到損害。因爲這個緣故，所以國家特建立監察制度，設立專門監察機關，代表政府對國家機關和工作人員施行監督糾舉，反對各種不良傾向和惡劣作風，發揚正確和優良作風，以鞏固國家紀律，改善國家機關的領導並提高其工作效能，以保證國家機關和工作人員忠實負責的執行國家政策、法令、決議、計劃。

　　有人說，國家政策、法令、決議、計劃的執行，各業務部門已經經常進行檢査，缺點、錯誤，都揭發了，檢討了，糾正了，何必再要監察機關來監督檢査呢？這是不對的。當然，某些業務部門及其工作人員，如能忠實負責的履行其職責，工作中發生了錯誤，自己能及時加以糾正，監察機關是不必要再去糾舉的，但對這樣的部門及其工作人員，監察機關還要進行檢査，還要表揚其成績和好的作風。在國家機關內，還不是每個部門，每個工作人員都能完全忠實的履行其職責，有一些部門，工作出了毛病，發生了錯誤，自己往往不察覺、不發現，這就需要羣衆性的監督，發動羣衆起來揭發這些毛病和錯誤。還有一些業務部門和工作人員，明知本部門的工作出了毛病，明知自己犯了錯誤，但還要「報喜不報憂」，寫假報吿，把缺點、錯誤掩蓋起來，甚至別人指出了，揭發了，還要抵賴，不接受批評，不承認錯誤，到處「吿狀」、「打官司」。對這樣的機關和人員，必須由各方面去檢査與糾正，特別需要監察機關去檢査與糾舉。

　　由此可以明白，監察機關和人民法院、檢察署以及公安、人事等機關，在性質上是不同的。人民法院是法律審判機關，檢察署是法律檢舉和起訴機關，公安是治安偵察機關，人事是人事管理機關；而監察機關却是代表政府對各種機關及其工作人員施行監督和糾舉的機關，不但人事公安部門，要受到監察機關的監督糾舉，檢察機關和法院的工作人員違反了國家紀律，也要受到監察機關的檢査與懲戒。由此更可以明白監察工作的性質與政法工作的性質的不同，政法部門，是執行國家政法工作任務的執行機關和業務部門，監察機關並不執行國家的政法工作任務，不是政法工作的業務部門，監察機關對財經、文敎工作要施行監督，對政法工作也同樣要施行監督。

　　（二）關於監察機關的職權問題

　　監察機關的職權問題，中央監委劉景範副主任講的很淸楚：「按照這個性質，監察機關的職權，是監督一切國家機關和公務入員認眞執行政府的政策、法令、決議、計劃，並糾舉其中違法失職的機關和人員，其具體職權是：

　　一、廣泛地吸引人民監督國家政治、經濟、文化事業；受理人民對國家機關和公務人員的控吿。

　　二、隨時檢査國家機關和公務人員的工作。

　　三、對於某些國家機關和公務人員的作風優良、工作成績顯著者，予以表揚與推廣；對於執行國家政策、法令、決議、計劃不得提出建議和糾正。

　　四、對某些國家機關和公務人員有違法和失職行爲，得按照公務人員懲戒程序予以懲戒以至開除」。（關於監察工作中幾個題）

　　由此可以明白：監察機關並不是單純處理人民來信或單純辦辦案的機關，人民來信要認眞處理，案件也應認眞辦理，但不是單純辦這些，基本任務是監督政府機關、企業部門及其工作人員認眞執行國家的政策、法令、決議、計劃，經常硏究他們的工作情况，隨時檢査他們的工作，表揚他們的工作成績和優良作風，糾正他們的工作偏向和惡劣作風，以鞏固國家紀律，改善國家機關的領導，提高工作效能，保證國家政策、法令、決議、計劃的正確執行貫徹。處理來信、辦理案件，是在基本任務之下許多具體工作中的兩個具體工作，而不是「唯一」的工作，由此又可以明白監察工作並不是「閑差事」，並不是「可有可無」的工作，它是具有重大意義和作用的。由此也可以明白：監察機關並不是「專找麻煩」「單找岔子」的機關，對官僚主義者和違法失職的人，「麻煩」是要找一找的，「岔子」也是一定要找的。我們檢査工作，要檢査偏向，檢査錯誤，但主要是幫助當事部門當事人找出錯誤原因，總結經驗，敎訓敎育幹部，以改進工作和改善作風。除此以外，還要表揚顯著成績和優良作風。由此更可以明白：監察機關並不是「單純處分幹部」的懲辦機關。幹部違反了國家紀律，當然要受到紀律處分，否則，不能嚴肅國家紀律；但監察機關的主要任務，是從積極方面去「預言暴風雨」「防患於未然」，在事故未發生之前，及時發覺和糾正偏向，防止事故發生，而不是消極的等到事故發生，才去追究責任，處分幹部。

　　監察機關爲了具體執行其職權，在日常業務上要做下列幾項具體工作：

　　第一、發展人民監察通訊員，建立處察通訊網；

　　第二、設立人民檢舉接待室，接待人民來訪；

　　第三、設立人民意見箱及專用郵箱，接好人民書面檢舉控吿；

　　第四、經常處理人民來信；

　　第五、經常辦理監察工作職權範圍內的案件；

　　第六、經常調査硏究各種政府機關、企業部門的工作情况；

　　第七、發現某部門、某單位存在嚴重問題時，組織平時檢査；

　　第八、發現某部門、某單位發生重大事故時，組織事故檢査；

　　第九、發現某部門、某單位有顯著成績和優良作風時，也組織檢査，加以表揚推廣。

　　這些工作又是互相聯繫着的，分不開的，其中主要工作是開展羣衆性的監督工作，經常系統硏究國家機關的情况，主動監督檢査政府機關與企業部門的工作。

　　監察機關爲了具體執行其職權，還要根據國家各個時期的政治任務確定各個時期監察工作的中心任務，使監察工作服從於國家的政治任務，爲保證完成國家政治任務而奮鬥。

　　我們此次會議，就是爲了解決今後工作任務問題和上述各項具體工作問題而召開的，區主任的工作報吿，就是對這些問題提出解決方案，提交會議討論採納。

　　（三）監察機關和其他機關的職權界限問題

　　一、檢察、法院、公安、人事、紀檢等機關的職權是：

　　第一、檢察機關是對國家機關、公務人員和國民有犯罪行爲者執行檢舉和起訴。

　　第二、人民法院是對有犯罪行爲的人（不論國民或公務人員）和民事糾紛執行審判。

　　第三、公安機關是對反革命分子和一切破壊治安的人執行偵察和拘捕。

　　第四、人事機關是管理國家機關內工作人員之審査敎育、分配使用、提升調動、獎勵、工薪、福利等工作。

　　第五、黨的紀檢會是對黨的組織和黨員執行黨紀的敎育和檢査。

　　二、一些具體問題的性質界限和職權界限：

　　第一、關於工作錯誤、違反國家紀律、一般違法和犯罪等問題：

　　１、什麼是違反國家紀律？在國家機關和工作人員中，凡是違反或妨害、破壞國家政策、法令、決議、計劃、制度的行爲，均屬違反國家紀律的行爲。

　　２、在違法行爲中，有犯罪行爲和一般違法行爲的區別：一切違法行爲其情節嚴重達到須予以刑事制裁者，爲犯罪行爲，反之，其情節輕微而未達到須予以刑事制裁者，爲一般違法行爲。但兩種行爲均屬違反國家紀律的行爲。例如敵我問題，一切反革命行爲屬於犯罪行爲，而僅僅係一般包庇反革命、任用引用反革命的行爲，則屬於一般違法行爲。例如貪汚問題，貪汚數目大，對國家危害性大者，屬犯罪行爲；而貪汚數目小，對國家又無危害性者，則屬一般違法行爲。又例如婚姻問題，嚴重虐待婦女或强姦致死等行爲，屬犯罪行爲，而一般違反婚姻法的行爲，則屬一般違法行爲。又例如國家民主制度問題，對批評者挾嫌報復、誣罪陷害的行爲，屬犯罪行爲，而一般壓制批評或打擊批評者，則屬一般違法行爲。又例如向資產階級出賣經濟情報問題，如危害性大，引起國家嚴重損失者爲犯罪行爲，如危害性很小，損失輕微者，則爲一般違法行爲。但所有這些行爲，均屬違反國家紀律的行爲。

　　３、違反方針、政策、決議、計劃的錯誤，也有工作錯誤和犯罪的區別。有意破壞國家的方針、政策、決議、計劃，造成國家與人民生命財產的嚴重損失者，爲犯罪行爲；由於嚴重的官僚主義，極端不負責任，而引起嚴重的事故造成國家和人民生命財產的嚴重損失者（如河南宜洛礦場瓦斯事件），也屬犯罪行爲。在原則上違反了國家的方針、政策、決議、計劃，但引起的損失未至十分嚴重，而又非有意破壞者，則屬工作錯誤，而非犯罪行爲。如廣州市建築有機肥料廠、廢除小鹽場、普修公路等事件，均屬在方針、政策，計劃上的原則錯誤，而非犯罪行爲；又如農村中水利工程設計錯誤，銀行發錯股貸，合作社訂錯供應計劃，互助組過早搞公共財產以及食品公司對私商實行「互助、互利、共同完成出口任務」的政策等等，也都是工作上的違反方針、政策，計劃的錯誤，而非犯罪行爲。

　　對這些問題應按照下列辦法處理：１．有明顯犯罪行爲的案件，監察機關予以行政處理後，刑事問題移送檢察機關辦理（檢察署未成立的地方，可直接移送法院）；２．有犯罪嫌疑的案件，先移送檢察機關辦理，候刑事辦理終結後（不管判刑不判刑），再作行政處理；３．一般違法問題和工作錯誤問題，僅由監察機關予以行政處理，不必移送檢察機關或法院；４．輕微錯誤而不須予以行政處分者，經批評敎育後，送主管部門或有關之人事機關、黨團組織，解決其思想問題；５．受到刑事和行政處分的黨團員，其黨紀、團紀處分問題，移送黨的紀檢會或團的組織處理；６．老百姓的一切刑事案件移送檢察機關或法院辦理，監察機關槪不受理。

　　第二、關於思想、組織、人事、民事、勞動問題：

　　幹部鬧不團結問題、幹部生活作風對人態度問題、幹部歷史問題、幹部戀愛、婚姻、家庭糾紛問題等，屬思想上、組織上的問題，而婚姻問題又屬民事問題；幹部要求復職、要求工作、工薪福利、供給、生活待遇等問題，均屬人事問題，公私貿易合同糾紛、老百姓的房產地產糾紛、家庭糾紛，婚姻糾紛、借貸糾紛和軍民糾紛、工人糾紛等問題，均屬民事糾紛問題；羣衆要求就業，屬於勞動問題。所有這些問題均非紀律問題，監察機關均不受理。思想組織問題屬於黨團組織或人事部門的職權，人事問題屬於人事部門的職權，民事問題屬於法院的職權，勞動就業問題屬於勞動部門的職權，應分別移送有關部門處理，其中軍民糾紛問題，應送黨委處理，工人糾紛問題，先送工會處理，幹部婚姻糾紛問題先經黨團組織或人事部門處理，無效時才移送法院處理。

　　第三、關於行政事務問題和業務技術問題：

　　如監驗、監銷、監燬問題，財政核算問題，房屋建設問題，均屬行政事務問題。如雲母礦石化驗等問題，則屬業務技術問題，這些問題，監察機關也不受理，分別移交有關行政部門、業務技術部門處理。

　　第四、關於業務檢査和監督檢査問題：

　　對業務部門的工作，監察機關要進行「監督檢査」，業務部門也要進行「業務檢査」。業務部門不能把業務檢査的責任推給監察機關，放棄了自己的職責，業務部門接受了國家所交給的任務，對日常業務的執行情形如不經常進行檢査，就不能完成任務。監察機關的監督檢査，也不能代替業務檢査。監督檢査是檢査國家政策、法令、決議、計劃、制度執行上的原則問題，是否在原則上發生了偏差，是否發生違法失職行爲；而單純業務技術性質和單純行政事務性質的問題，則不屬於監督檢査的範圍，但兩類問題均屬業務檢査的範圍，業務部門進行原則問題的檢査時，還要受監察機關的監督，檢査不恰當時，監察機關得提出建義或糾正。

　　上述不屬於監察機關職權範圍的事情，如屬其他機關轉來的，則「打囘頭」，說明問題性質，請其移送有關部門辦理；如屬羣衆來信，則分別性質直接處理或轉送有關部門辦理，轉辦時須吿知來信人，叫他和辦理機關直接聯繫。每一件事情都要交代淸楚，不可採取置之不理或隨便推出的不負責任的態度。

　　三、黨政羣團的職權界限：

　　監察機關的監督範圍，限於政府機關及其所屬之企業、事業部門和工作人員，至於共產黨、其他民主黨派及其工作人員、靑年團各種羣衆團體（工會、婦聯、靑聯、學聯、工商聯等）及其工作人員和人民代表機關，監察機關均無權監督檢査。他們犯了錯誤，其黨紀、團紀、行政等處分，由其所屬之組織處理，其刑事處分，由檢察機關和法院處理。

　　四、監察機關和檢察、法院、公安、人事、紀檢等機關在日常業務工作上聯繫較多，應和這些機關建立密切的聯繫，辦法是：

　　第一、互相參加會議，交換情况，供給材料；

　　第二、互相轉移有關案件；

　　第三、會同討論解決互相關聯的問題；

　　第四、聯合檢査互相關聯的案件；

　　第五、約同公佈共同處理的案件。