爲檢發「關於處理失業工人辦法」

等八個文件的公函

（轉载）

中央人民政府政務院 一九五二年十月三十一曰以政財字第一六五號發出

　　茲將中央人民政府政務院勞動就業委员會第二次會議所通過的：

　　（一）關於處理失業工人辧法；

　　（二）關於解决失業知識分子問題的方針和辧法；

　　（三）關於處理失業舊軍舊官吏的方針和辧法；

　　（四）關於解决農村剩餘勞動力問題的方針和辧法；

　　（五）關於處理少數民族勞動就業與救濟問題的意見；

　　（六）對被迫害回國的難僑和有困難的歸僑的安置問題；

　　（七）僧尼道士的生活情况及處理意見；

　　（八）有關城市社會救濟問題的情况及處理意見等八個文件，發給你們，作為你們處理這些問題時之依據，惟在目前我們對於這類問題尚無更多經驗的時候，所擬辧法不會完備，且難免還有難於行通之處，望各地在實行中，隨時將發现的問題，報告政務院勞動就業委員會，以便更妥善地解决勞動就業問题。

　　附一：關於處理失業工人辦法

　　三年以來，人民政府在救濟與安置失業工人方面做了許多工作，獲得了顯著的成績。在一九五〇年夏季登記的失業工人有一百六十萬餘人，到一九五一年底尙未安置就業的祗有三十四萬餘人，這就是說，在一年半的時間里解決了一百二十餘萬失業工人的就業問題。最近幾個月來，由於經濟改組的加速，又發生了一批新的失業和半失業工人。但這是一種前進中不可避免的暫時困難，在國家財政經濟情况已根本好轉、工業農業都已恢復並大部分超過了抗戰爭前的最高水平、國家即將開始大規模經濟建設的條件下，這種困難，無疑是可以逐漸獲得完全解決的。但目前存在有一個必須解決的矛盾，這就是一方面失業工人一般缺乏技術和文化，因而難於就業，而另一方面許多工礦企業又找不到所需要的技術工人。因此今後處理失業工人的主要方針應是結合國家經濟建設的需要，有計劃、有步驟地對失業工人進行轉業訓練工作，提高他們的政治、文化水平，培養他們新的技能，使他們能逐漸就業，參加新中國的偉大建設工作。爲此，特提出下列各項辦法：

　　一、愼重處理解僱問題。在即將開始的大規模經濟建設中，一切適合國計民生需要的公私企業都是有發展前途的，即令某些企業遇有一時困難，也應從發展生產和營業中求得克服，不要輕易提出解僱職工的問題。關於處理解僱問題的辦法和手續，政府早有規定，所有公私企業均應一律遵守。現就目前幾個特殊情况，提出下列幾點：

　　甲、所有公私企業，因採用先進生產方法（包括改進生產技術、勞動組織、操作法等），提高了勞動生產率，因而多餘出來的勞動力，應採取包下來的政策，實行輪流調訓，發給原有工資。

　　乙、凡私營企業因經濟改組關係，本行業確無前途必須轉業者，原則上應該是資本與勞動同時轉業。如經勞資雙方協商，根據新業的計劃和現有職工條件擬出職工隨資本轉業的方案後，仍有一部分確實無法在新業中安置的職工，資方可按照工會法及其他有關法令的規定，向勞動局申請解僱。

　　丙、凡私營企業確因虧本過甚，難於繼續維持，必須緊縮營業或歇業者，經勞資協商後，歇業者經工商局批准後，可向勞動局申請解僱工人和職員。

　　丁、勞動局應根據目前情况，照顧勞資雙方利益，愼重處理解僱問題。對於合情合理的解僱申請應予以批准，對於假借口實，企圖解僱職工或未經批准歇業，擅自停工、停薪、停伙者，均應堅決制止；情節嚴重者，可移送法院處理。

　　戊、工商局爲了穩定經濟情况，減少失業現象，對於歇業、轉業的申請固應愼重處理，對於開業的申請亦應注意掌握，以避免盲目開業、盲目歇業，結果製造失業的現象。爲了正確處理這些轉業歇業，工商局得設立一諮詢性質的委員會，邀請勞動局、工會、工商聯合會及其他有關機關團體參加。

　　二、貫徹八小時至十小時工作制。爲了保障職工健康，提高勞動生產率，並爲調整勞動組織、增加班次、擴大就業面起見，應有計劃、有步驟地堅決貫撤八小時至十小時工作制。各地人民政府與各產業管理部門可根據本地或本產業的具體情况，有準備地逐漸施行下列各項辦法：

　　甲、凡規模較大的工廠、礦山、交通運輸企業均應儘可能實行八小時工作制，各企業得根據原料供應、成品銷售、生產營業等情况，決定實行三班制、兩班制或一班制。

　　乙、大、中城市和工礦區的國營商店、合作社，應儘可能實行八小時工作制。

　　丙、有害健康的工作每日工作時間應低於八小時。

　　丁、小廠、小店、小作坊實行八小時至十小時工作制，如有特殊困難經勞動部門批准得酌情延長，但最多不得超過十二小時。

　　戊、所有國營、私營企業的加班加點，均應受嚴格的限制。

　　三、逐漸實行統一調配勞動力。爲配合國家建設計劃，逐漸解決失業、半失業與剩餘勞動力問題。並爭取逐步實現合理使用勞動力起見，應統一介紹就業開始，逐步達到統一調配勞動力。統一調配勞動力的幾項原則要求如下：

　　甲、一切國營、私營工商企業僱用工人職員時，除公營企業由政府管理機關任免之人員與私營企業的資方代理人外，均由勞動行政部門所屬之調配機關統一介紹之。

　　乙、凡需要僱用工人職員的公私企業，須先擬具僱用人員條件及待遇辦法草案送交當地勞動局審査核准後，由勞動力調配機關統一介紹，或由僱用人員的企業在勞動局指定的已經登記的當地失業人員中自行選擇，經調配機關審査批准後僱用之，非經勞動局批准，不得採用登報或出佈吿等自由招僱的辦法，不得僱用在其他企業或機關團體學校中工作的人員，不得到外地或鄕村招僱工人和職員。

　　丙、凡必須到外地招僱工人職員者，經當地勞動局審査同意後，由省勞動局或大行政區勞動部指定地區招僱之。必須到另一大行政區招僱者須經中央勞動部的審査和介紹。

　　丁、各產業部門管理機關或企業總管理處得自由調整本系統內部的工作人員，但調動大批工人至所屬外地工廠企業時，須商得勞動行政機關的同意。

　　戊、凡新建或擴大的工礦企業，需要陸續添用勞動力者，須作出本企業添用勞動力的年度、季度、月度計劃，預先報吿勞動力調配機關，以便設法按時供應。

　　己、嚴格限制濫用臨時工。凡在各國營、私營企業擔任經常生產的臨時工，應一律改爲正式工或預備工。以後一切經常性的生產工作一律不得僱用臨時工，只有經常生產以外的臨時性的工作，才得僱用臨時工。臨時性的大工程須先提出合同草案，經勞動局同意後，方得僱用臨時工。

　　四、爲配合國家經濟建設的需要應有計劃地對失業工人職員進行轉業訓練工作。各地可根據下列各項原則及當地具體情况，制定對失業工人轉業訓練計劃：

　　甲、訓練內容應包括下列各項：

　　（一）對所有失業工人應儘可能地進行一次普遍的政治訓練，或結合文化、技術訓練進行政治敎育。展開忠誠老實、自我交代運動，以提高失業工人的階級覺悟，加强國家整體觀念，培養爲人民服務的觀點，以便於分別介紹工作。

　　（二）對於文化程度過低的失業工人，應進行文化敎育，採用速成識字法掃除文盲，並敎會簡單算術知識。

　　（三）對於缺乏專門技能的失業人員，應按照其不同情况，分別給以技術業務訓練，首先以訓練國家經濟文化建設所迫切需要的機械、電氣、建築等技術工人、會計、統計及醫藥衛生人員爲主。訓練時間包括政治訓練在內，一般須有六個月至一年的時間。應對學員强調學習眞實本領，不宜專求速效。

　　乙、訓練方法可分爲下列幾種：

　　（一）各國營、私營企業需陸續僱用大量技術工人者，應設法自行訓練，如開辦技術工人訓練班，藝徒學校及其他方式等，由失業工人處理機關調撥失業工人前往學習，經費由各該企業自籌。

　　（二）各國營、私營企業無論是否需要增添技術工人，均應接受失業工人處理機關的委託，儘可能容納失業工人到本企業學習。由失業工人處理機關與各該企業訂立委託訓練合同及師徒合同，規定訓練內容、訓練時間、訓練的技術標準及師徒雙方的義務等。訓練時間的生活和學習費用，可從失業救濟基金中開支。

　　（三）對各城市中所有私立職業學校、職業補習學校、技術學校等，應商同敎育行政機關，加以適當整理後，作爲訓練失業人員之用。各公立技術學校、職業學校、師範學校等亦應劃出一部分名額，招收失業人員。

　　（四）各大城市勞動局所屬之失業工人處理機關，根據可能的條件亦可自行設立訓練機構，以便取得經驗，指導各種訓練工作。

　　（五）對於現時尙無就業或參加轉業訓練機會的失業工人，生活又確實困難者應按下列各項辦法予以救濟和安置。

　　甲、以工代賬。根據已有經驗，以工代脤是解決失業問題過渡期間用人最多、有效有益並獲得失業工人和廣大羣衆共同擁護的辦法。各地應選擇與廣大人民羣衆生活有關的公共工程，組織以工代賑來救濟失業工人。

　　乙、在土地改革尙未完成或有其他可靠條件的地區，仍可採用「還鄕生產」、「移民開懇」、「生產自救」等方法來救濟和安置失業工人。但根據已有的經驗，採用這些辦法時，必須對失業工人進行深刻的敎育工作和各方面的周密的組織工作，才能行之有效。

　　丙、對於無法參加上述甲、乙兩項救濟和安置辧法的失業工人，生活確實困難者應給以緊急救濟或長期救濟。

　　丁、對於失業工人中的老弱殘廢、無家可歸者，可組織生產養老院安置之，但此項辦法，目前只能重點試驗，俟取得經驗後，再行推廣。

　　（六）關於各項救濟標準及救濟經费問題規定如下：

　　甲、救濟標準：

　　1.實行緊急救濟和長期救濟的標準與救濟其他失業人員的標準相同。在中央和大行政區直轄市，失業工人本人每月發給救濟费六萬元，有家屬一口者包括本人在內毎月九萬元，有家屬兩口者每月十一萬元，往後每增加家屬一口增發兩萬元，但至多不得超過十五萬元。

　　在省轄市及工礦區，失業工人本人每月發給五萬元，有家屬一口者每月七萬五千元，往後每增加家屬一口增發一萬五千元，但至多不得超過十二萬元。

　　2.以工代賑的工資標準爲平均每人每月二十萬元，但應根據多勞多得的原則，實行計件工資制。工料費與工賑工資的比例，仍照原有規定爲二與八之比。

　　3.參加轉業訓練者，技術業務訓練班平均每人每月供給（包括伙食、講義、零用）不得超過十三萬元；政治、文化訓練班平均不得超過十一萬元。家屬生活確實困難者得酌予補助。

　　4.願意還鄕生產者，除發給本人及其家屬所必需的路費外，另按救濟標準發給三個月的安家费，作爲生產資金。

　　5.關於參加移民開墾及生產自救者的费用標準，甶各地根據具體情况规定之。

　　6.凡現行標準已高於上述標準者可暫不降低，但不得繼績提高；凡因當地生活程度較低可以低於上述標準者，由各地自行決定降低之，但以旣不使失業工人感受饑餓痛苦，又不妨礙其轉業情緖。因此各種救濟標準必須低於在業工人的工資爲原則。

　　乙、救濟經费：

　　1.凡按政務院原有規定徵收失業工人救濟金者，暫仍繼續徵收，已停止徵收者不再徵收。

　　2.各地須於本年十一月半以前將一九五三年所需救濟經費預算報告中央審查批准。

　　（七）在進行統一的失業人員登記時，應將全部失業工人登記起來。凡原在公私企業、機關、學校中工作的工人和職員，失業後尙無固定工作者及季節性工人因該行業已經衰落無法找到工作者，不論失業時間的長短，均應予以登記，原已作救濟失業工人機關登記者，亦應換領登記證。

　　（八）一九五〇年頒佈之救濟失業工人辦法，有與本辦法相抵觸者，按本辦法執行。

　　附二：關於解决失業知識分子問題的方針和辦法

　　（一）全國現在失業的有初中以上文化程度的男女知識分子，根據不完全統計，約有四十萬人。其分佈情况，華東約有十八萬人，中南約有九萬人，西南約有六萬人，華北約有四萬人，西北約有一萬五千人，東北約有一萬人。國民黨反動統治崩潰時，所有舊公敎人員已經由人民政府在接管時全部包下來；其遺留在社會上的失業知識分子，解放以後，經過各種訓練、招聘以及個別安置而參加到各種工作中的，約計爲一百萬人。這些知識分子經過敎育改造和實際工作的鍛鍊，大多數均有進步。眞正難改造的只是極少數。現有的失業知識分子中，就其原來的社會地位或職業來分析，主要可分爲四類：一、舊公務人員；二、舊文敎工作人員；三、家庭知識婦女；四、農村知識分子。就年齡來說，現有失業知識分子中，中年人最多。就性別說，城市失業知識分子中，家庭知識婦女佔很大的比例。就政治思想情况說，有些人開始有些覺悟，有些人還很落後，有些人的政治歷史情况則比較複雜。在就業思想上，很多人留戀原住的大城市，不願到農村，更不願到邊遠地區工作。有些人如果到外地工作，家庭也確有困難，尤其是家庭知識婦女。在機關和企業方面，過去雖然吸收和改造了大批失業知識分子，現在仍深感幹部不足，但對於繼續吸收現有的失業知識分子，一般是有些顧慮，除編制名額有限這一客觀原因外，主要是認為現有失業知識分子中，政治歷史情況複雜、年紀大、婦女多，而感到麻煩。有些人祗希望用現成的年青的好幹部。在農村中，則有對知識分子使用不當的現象。

　　（二）根據上述情況，對於解決現有失業知識分子問題，應採取如下的積極方針：

　　基本方針是教育改造和使用。現在我們國家即將開始大規模的經濟建設，迫切需要大量的知識分子，除必須大批培養新的青年知識分子外（這當然是主要的），還必須對大批舊知識分子加以教育、改造和使用，否則就會趕不上工作的需要，而且也浪費了國家一大宗可用的力量。但是，失業知識分子必須經過教育改造，並在工作中繼續改造，才能為國家建設服務。失業知識分子處在這樣有機會為人民服務的偉大時代，應當認識自己思想上的缺點，努力改造自己。根據過去三年來的經驗，當國家還處在國民經濟恢復和改造時期，已經吸收了近百萬的失業知識分子，在今後兩、三年內，在正確的方針政策的基礎上，使現有失業知識分子分批地就業，不但是必要的，而且是完全可能的。

　　與上述基本方針相輔的是安置和救濟。失業知識分子中，各地都有少數中、上層的在社會上有一定影響的老年知識分子；在少數民族中，也有這種中、上層的有一定代表性的人物。各地應設立適當的機構和職位來安置他們。至於那些尚有工作能力，一時還未得到工作，但生活上十分困難或年老力衰完全失去工作能力的失業知識分子，則應給以適當的救濟。

　　根據上述方針，進行解決失業知識分子問題時，在訓練、使用等工作上，應有適當的步驟。這裡應當實行：先城市、後鄉村；先大城市、後小城市；先有技能的，後無專長的；但特別重要的是先解決生活已成問題的，後解決生活還能暫時維持的。總之，爭取在兩三年內，完全解決失業知識分子問題。

　　（三）在解決失業知識分子問題的辦法上，應首先普遍的進行登記。在登記時進行初步審查了解工作。凡歷史清楚，有相當特長，工作需要時，立刻可以分配工作。絕大部分的失業知識分子則必須經過訓練，才能使用。訓練內容包括政治和業務，前者是思想改造，審查了解，後者是工作技能的初步培養。訓練一般以半年為限。訓練期間，家庭生活有困難者，應酌予救濟。負責訓練的機關，規定為兩種：一種為業務部門，而以教育、衛生、合作、貿易等業務單位為主；另一種，則由大行政區和某些省、市人民政府繼績舉辦革命大學性質的短期學校。訓練之後，各業務部門應負責使用。教育、衛生、合作、貿易等系統，應有計劃地大量吸收這批失業知識分子。各級政府機關及企業組織中，凡適宜於老年和婦女知識分子擔任的工作，而現在由青年知識分子擔任者，一應儘量用老年和婦女知識分子來接替，以後不得在老年和婦女知識分子可以擔任的工作上使用青年知識分子。對家庭知識婦女的就業，各機關、企業應從各方面適當照顧她們的特殊困難。失業知識分子較多的地區，在本地不能充分就業的情況下，應動員這些知識分子響應祖國的號召，到祖國最需要他們的地方去。

　　失業知識分子中，凡可以投考高等學校或中等專科學校的青年知識分子，特別是出身貧苦的青年知識分子， 可立即介紹投考，從寬錄取，其中缺乏投考路費者，由政府酌予補助。如考期已過，尚有很多這樣的青年知識分子沒有機會投考時，可由教育部門設法舉行補考。

　　附三：關於處理失業舊軍官舊官吏的方針和辦法

　　國民黨反動統治的崩潰，遺留下大量的舊軍官、舊官吏，三年以來，由於情況不大了解，條件尚未成熟，人民政府沒有著重解決這個問題。經過土地改革；鎮壓反革命，抗美援朝，三反、五反幾個偉大運動，情況已經有所了解，同時國家建設也需要我們逐步解決這個問題。茲根據政務院『關於勞動就業問題的決定』，擬定關於處理失業舊軍官、舊官吏的方針和辦法如下：

　　解放以來，遺留在社會上的舊軍官、舊官吏已有了很多變化。一部參加了人民解放軍、人民政府或其他工作；大部解放後資遣還鄉，已在農村分了土地；一部在解放前後已找到其他職業，少數罪惡很多、民憤甚大的壞分子，在鎮壓反革命中分別處理了。目前流散在城市的舊軍官，舊官吏，少數尚有餘資，或有依靠，可以度日；有些人進行走私運毒等違法活動，但多數是作小工、攤販、行商或者投親靠友、借貸過活，陷於失業、半失業狀態，有些老弱生活確實困難。估計全國失業舊軍官、舊官吏需要安置處理的約在二十萬人以上。

　　解放初期；舊軍官、舊官吏比較普遍地存有疑慮、恐懼和變天思想。三年以來，經過轟轟烈烈的群眾運動和突飛猛進的國家建設，大部分舊軍官、舊官吏均受到一定程度的教育，思想多少有所轉變。目前尚存對立情緒、甚至野心未死、妄想待機活動者，已為數不多。

　　失業舊軍官、舊官吏，因其年齡、出身不同，工作能力也很不同。年青力壯的舊軍官，特別是特別是行伍出身的，多能勞動生產；舊官吏或軍事學校出身的舊軍官、一般都有初中以上文化程度，經過思想改造和業務訓練，大部可以參加工作。祗有少數年老力衰的舊軍官、舊官吏，不能勞動，不能工作。也有少數舊習太深的舊軍官、舊官吏，不肯勞動、不肯工作，這主要是中級、高級軍官。

　　根據以上情況，提出如下處理意見：

　　一、基本方針是教育、改造、使用。喪失警惕是不對的；過分的顧慮和怕麻煩也是不對的。應該相信：失業舊軍官、舊官吏多數是可以改造的，應當根據國家建設需要與個人工作能力，全面地、積極地分期分批予以改造和安置，務使他們能夠參加一定工作或生產，從勞動中改造自己，成為建設新中國的一分力量。

　　二、辦法：

　　1．一切舊軍隊中排級以上的軍官、軍佐；反動政權機關（包括鹽務、稅務等）的舊官吏；凡無一定職業、資產或親屬供養，不能維持生活者，均為失業舊軍官、舊官吏。不論失業時間長短、凡願意就業者，一律准其登記。（已參加人民解放軍、人民政府或其他工作；已在鄉村分到土地；已經就業，以及有資產能夠維持生活的舊軍官、舊官史，一律不以失業論。）

　　2．對參加過辛亥革命、北伐戰爭、抗日戰爭和起義後退伍的舊軍官、舊官吏，如果在歷史上無顯著劣跡，應優予照顧。其中在社會上有名望的，可給以適當名義，予以安置。

　　3．舊軍官、舊官吏中，有初中以上文化程度者，可隨失業知識分子一同處理。

　　4．對年者力衰、喪失就業條件的舊軍官、舊官吏，應由社會救濟機關分情況予以臨時或長期救濟。

　　5.回鄉生產的舊軍官、舊官吏要求解除群眾管制問題，應按政務院勞動就業決定的辦法，認真辦理。

　　附四：關於解決農村剩餘勞動力問題的方針和辦法

　　一、目前農村剩餘勞動力的情況

　　按我國現有的農業人口和現有耕地面積計算，每人平均耕地不足三畝半地。在農業人口中除去老弱、幼童及半勞動力外，全勞動力（包括參加農業主要勞動的女勞動力在內）約佔農業人口的百分之三十七點八（約一億六、七千萬人），平均每個勞動力耕種的田地不過十畝。目前在內蒙和西北的農村中基本上沒有剩餘勞動力，東北農村現有少量剩餘勞動力，問題不大。華北、華東、中南、西南四天行政區農村中均有大量的剩餘勞動力，尤以中南、華東兩區的問題為最大。

　　現耕土地不足和農村勞動力有大量剩餘的現象，過去即已存在。土地改革完成後，現耕地不足的情況基本未變，而從來不事生產的地主（約有兩千萬人口）和許多游民二流子都分了土地，從事農業生產，勞動改造。許多地方，婦女過去習慣上是不參加農業主要勞動的，解放以來也有了很大的變化，以華北而論，已有百分之四十的青壯年婦女參加了農業主要勞動。同時，土地改革完成後，由於組織起來互相合作運動逐步展開，農業生產技術不斷改進，勞動效率逐漸提高，這又節省出來一批勞動力，而且愈向前發展節省出來的勞動力將愈多。另一方面，城市工業的發展和文教衛生等社會事業的發展，一時還只能從農村有計劃地吸收一部分勞動力，而不能把農村剩餘勞動力更大量地容納起來。因此，農村勞動力剩餘的現象也就越發突出。

　　但也必須指出：農村中的剩餘勞動力與城市中失業半失業人員的情況不同。他們並不是失業者，他們有地種，有飯吃，祇是他們的勞動潛在力量未能完全發揮出來。這與舊社會和資本主義國家的勞動力過剩問題是本質上完全不同的。

　　二、「面向農村，發展農、林、畜牧業生產為主」的處理方針

　　我們國家即將開始的大規模的計劃經濟建設，當然是首先要求「集中力量，發展工業」，但也要求同時發展農業生產，繁榮農村經濟，以支持工業的發展。否則，將形成跛足現象，農業與農村經濟的發展趕不上工業發展的需要，勢將影響工業建設。因此，對農村大量的剩餘勞動力，除有計劃的吸收他們到工業到城市中去以外，必須克服他們盲目地向城市流動的現象，把他們穩定在農村中，把他們的潛在力量發揮到生產上去，主要是發展農、林、畜牧業的生產，並有計劃地依據可能的條件發展副業和手工業的生產，創造更多的財富。這才能繁榮農村經濟支持工業的發展。這個「面向農村，發展濃、林、畜牧業生產為主」的方針，應該做為處理目前農村中大量剩餘勞動力的基本方針。

　　同時，正因為「集中力量，發展工業」，國家現時不可能有更大量的資金投到農村中來，因此，又必須依靠群眾組織起來，發揮群眾的剩餘勞動力，運用群眾的剩餘資金，國家在可能條件下給以部分幫助，以解決農村剩餘勞動力，推動農業生產與農村經濟之發展。不要怕組織起來互助合作將增加農村剩餘勞動力，相反地必須更積極地提倡組織起來。經驗證明，組織起來就開闢了許多新的生產道路，創造了解決剩餘勞動力的便利條件。

　　三、幾項辦法

　　1．擴大耕地面積，有計劃地向東北、西北、西南邊遠地區移民開墾：已耕土地不足是中國農業建設向前發展中最重要的一個根本問題。全國土地面積為九百五十九萬七千方公里，而已耕土地面積不過佔總面積的十分之一強。已知的可耕地尚有十五億畝以上沒有耕種，其中百分之七十（即十億畝以上）在東北、內蒙、西北三個地區。海濱地帶也有許多荒地可以開墾。建議本「國家投資少，開墾土地廣，農業增產多」的要求擬製移民計劃。移民開墾的計劃必須充分照顧到水土保持與發展畜牧的需要。移民確實是一項困難複雜的工作與農民「安土重遷」的思想是有抵觸的。但移民墾荒，擴大耕地面積是必須有計劃有步驟推行的。而且，在組織起來的基礎上，較之分散的個體農民總具有了組織移民的更有便利條件。並建議：首先把從事農業的勞動改造隊移到東北、西北地區去開墾，並可在適宜開墾的地區有計劃地建立少數國營農場（並不一定是機械化的）做為移民的據點，也可考盧組織屯墾軍隊去開墾。

　　湖泊蓄洪墾植也是擴大耕地面積的重要措施，亦應有計劃地施行。

　　2．興修小型水利，改良和整修土地，提高單位面積產量：全國現有水地僅四億五千萬畝，應充分利用一切水源，大量興修小型水利（包括打井、開渠、築塘、打堰、扎山構、在山地修小型水庫等），如果五年之中在全國範圍內改二億畝旱地為水地，每畝地的產量可增加一倍。除興修水利的工程所需用的勞動力不計外，在改旱地為水地後，耕種水地較之耕種旱地需要增加勞動力百分之一百到一百五十，僅此一項，即可多容納勞動力一千萬至一千五百萬人。增產糧食三、四百億斤。在我國現有耕地中，未修成梯田的山坡地，佔計在一億畝以上，還有淺沙地、低窪地、邱陵地以及平原地區的走水地等亦不下三億畝。將這四億畝土地逐步加以整修和改良，進一步提倡精耕細作，以及在目前國家還不可能大量解決化學肥料的情況下，大力提倡積肥造肥，這都是保證提高單位面積產量的有效措施，也是把農村剩餘勞動力使用到生產上來的主要方怯。

　　3．充分利用廢棄土地和荒山草原：在人口密集地區，也還有紅壤地、沙地、緘地、山坡地等廢棄土地共約四億餘畝未加使用。經驗證明，在這些土地上也可分別種植果樹以及飼料和肥料作物，必須有計劃地加以利用；全國約有四十億畝荒山草原可利用發展畜牧。這既有利於發展生產，又為農村大量剩餘勞動力找到出路。

　　4．提倡植樹造林，發展林業建設：全國現有森林面積祇約佔國土面積的百分之五，這不僅是水旱災害的主要來源，更使木材資源遠不足供應國家建設的需要。除建議林業部門有計劃地利用吸收農村剩餘勞動力大量植樹造林外，還應大力發動組織農民群眾，利用群眾的剩餘勞動力，在本村本鄉周圍種植防風林、防沙林和有計劃地種植經濟林、果木林、茶林、油桐林等。

　　5．利用湖、沼、池、塘，廣泛發展淡水漁業：估計全國可以利用的淡水面積至少有三億餘畝，建議主管部門擬製發展淡水漁業的計劃，以增加生產，並吸收農村剩餘勞動力，使之用於漁業生產。並建議在漁業改良費中撥付一部分作為淡水養殖機構的開支，專管指導漁民放養漁秧、捕魚製魚和加工運銷。

　　6．發展農村副業、手工業生產，並提倡土特產品先在農村中初步加工：發展農村副業、手工業生產的先決條件是銷路問題。否則盲目發展，而又滯銷積壓，勢必打擊農民的生產情緒。建議成立指導城鄉物資交流的常設機構，由農業、林業、合作、銀行、貿易、交通等部門組成之。同時，農副土特產品向外運銷前，力求先在農村初步加工。這樣作，既可容納若干農村中的剩餘勞動力，成本也不高，祗要規格有適當的講求，城市也樂於收購；而且可以使資金更集中使用於發展現代工業，免得因零散開辦農副產品的初步加工工廠而不必要地浪費資金。

　　7.修築道路、疏濬河流：公路、地方道路以及火車路農村道路等之興修和內河航道之疏濬，對城鄉物資交流關係實大，疏濬河道對於農業與水利事業也有很大利益。除興築鐵路及交通部計劃興修之公路、地方道路和計劃疏濬之航道河流所需用之大量勞動力外，更重要的是利用農閒時間，有計劃地大量興修大車路和農村道路。並建議考慮組成固定的水利工程隊，以便國家計劃興修的水利工程可以常年施工。這既有利於水利交通建設，也可容納若干剩餘勞動力。

　　8．吸收和訓練農村中一批半知識分子，從事文化教育及醫藥衛生工作和農林畜牧等最初級的技術指導工作。他們有的是脫離生產的，有的需要半脫離生產，而一般可以不脫離生產。群眾需要他們工作時，可以換工還工的方式付以酬勞。此外，合作社也將大量發展，也需增加一大批工作人員。這些也都是農村剩餘勞動力的出路。

　　總之，農村剩餘勞動力的數量很大，如何發揮大量農村剩餘勞動力的潛在力量，是一項複雜艱巨的工作，巨大的組織工作，也是長期的工作。必須依靠群眾，把群眾組織起來，主要是用群眾自己的力量來解決這一問題。也必須根據各地的具體條件，因地制宜，當地需要辦甚麼，可能辦甚麼，就辦甚麼，把剩餘勞動力的潛在力量發揮出來。要用一切辦法，多方面地在農村中為剩餘勞動力找到出路，以克服農民盲目地向城市流動的現象，以發展農業生產和農村經濟，並支持工業建設的發展。

　　附五：關於處理少數民族勞動就業與救濟問題的意見

　　一、情況

　　全國大、中城市中少數民族居民的失業情況，除同族居民外，其他各族居民均無材料。

　　據現有材料估計，回民散居各大、中城市約七十萬人。失業者約佔百分之十，計七萬人；半失業者約佔百分之十八，計十二萬五千六百人；孤老殘疾無勞動力者約佔百分之一，計七千人，共計二十萬三千人。

　　目前各地失業半失業回民的生活困難情況極為嚴重，且曾發生賣兒和自殺者，有人上書毛主席說：「共產黨解放了我們，使我們在政治地位上平等了……但我們回民生活仍然痛苦，沒飯吃……請政府迅速解決這一問題」。為此，須迅速採取有效措施幫助回民就業。

　　其他少數民族居民的失業情況不詳，現在應即進行調查，準備救濟處理辦法。

　　一、解決的意見

　　1．有勞動力的青年男女，給予短期的政治或職業教育，有計劃的介紹到工礦企業部門，參加國家基本建設工作，並應注意尊重其生活習慣與宗教信仰。

　　2．對某些目前尚能存在發展的行業，因缺乏資金而難以維持的，應予以必要的幫助與貸款扶植；某些不適宜於目前經濟需要的行業和應受取締限制的行業，應分別情況組織轉業，並幫助解決轉業中的困難問題。

　　3．對牛羊來源、牛皮價格及牛的屠宰檢驗標準等規定，應加以適當的調整，謀取合理的解決。

　　4．老弱殘疾無法維持生活的，應給予救濟或收容教養，並注意其生活習慣，在一定條件下可組織社會互濟。

　　5.失業舊職員願意就業者，應予登記，教育改造，分別給予適當工作。

　　6．城市中少數民放的貧民，除應與一般貧民同樣處理外，應在照顧少數民族政策的原則上，予以足夠的重視。

　　7．農村、小城鎮及邊沿地區的貧苦少數民族居民的救濟工作，應與農村救濟工作結合進行，災區中少數民族居民的生產救災工作亦應特加注意。

　　8．其他少數民族居民的失業救濟問題，應由各大區省市人民政府積極進行調查，在掌握材料澄清情況後，再提出專案，予以處理。

　　附六：對被迫害回國的難僑和有困難的歸僑的安置問題

　　（一）難僑與歸僑情況

　　在帝國主義國家和殖民地半殖民地的華僑，長期受著帝國主義和當地反動政府的壓迫及殘酷的剝削，他們熱望看有一個獨立、民主、富強的祖國，來做他們的後盾。中華人民共和國的誕生，實現了華僑的這一崇高的願望，從而也提高了他們在僑居地的地位。可是帝國主義者及其僕從們，卻由於對新中國的仇恨和華僑政治覺悟的迅速提高，而更殘暴的迫害華僑，使我大批僑民流離失所。我們妥善地安置被迫害回國難僑和有困難的歸僑，對於廣大的華僑和華僑居留地的人民都有良好的影響，這一工作是具有重大的政治意義的。因此，我們必須嚴肅的對待這一問題，予以妥當處理，不使難僑、歸僑流離失所。

　　（二）今後處理的意見

　　1.對於已資遣返鄉的難僑、歸僑，生活困難的，地方政府應給予救濟，安置和組織他們生產。

　　2．現在散處城市無職業的，投靠親友無著的，及由僑委會收容候職的難僑、歸僑，地方政府應迅速予以訓練，使之就業和轉業。

　　3．今後新回國的難僑、貧苦歸僑回國後，經難僑處理機構予以政治教育，發給臨時安置費，再根據難僑和歸僑的具體情況與自願原則，採用以下的處理辦法分別處理：

　　甲、願意回鄉、而且回鄉後生活不會有問題的，即予資送返鄉，並通知地方政府協助和組織他們生產。

　　乙、有技術的工人送政府勞動部門介紹就業。

　　丙、無技術而有勞動力的由各大行政區人民政府訓練就業，或移民墾荒。

　　丁、青年學生送學校學習，須公費的由華僑學生的公費額內解決。

　　戊、年老無依的由各大行政區的救濟機關收容救濟，酌情組織他們參加輕微勞動。

　　附七：僧尼道士的生活情況及處理意見

　　（一）全國僧尼道上的近況

　　全國各大城市及名山古剎中現有的僧尼道士數字，目前尚難有確切的統計，但就各地不完全的材料估計，已比解放前至少減少了百分之五十以上。僧尼集中的城市，如長沙解放前有僧尼三千人，現只有一百八十人，減少了百分之九十以上；南京解放前有一千一百四十五人，現只有四百四十六人，減少了百分之六十一；天律解放前有三百人，現只有一百三十二人，減少了百分之五十六；西安解放前有二三五人，現只有一百三十七人，減少了百分之四十一；上海解放前有四千人，現只有二千六百八十三人，減少了百分之三十二；又如峨眉山解放前有二千三百八十人，現只有二百九十人，減少了百分之八十七；五台山抗戰前有一千二百三十八人，現只有三百一十四人，減少了百分之七十四。道士人數不多，但亦有同樣現象。解放以後，僧尼道士這樣銳減的原因，主要是由於凡屬過去受生活壓迫而出家的，大都自願離開寺廟，還俗就業。

　　目前，很大部分的僧尼道士的生活是有困難的，其中老弱病殘，又佔了相當的比例（如上海即佔百分之二十）。對於這類沒有勞動力的，需要加以適當的救濟；但對於青壯年及有勞動力的，則應幫助他們生產。

　　近三年來，由於全國農村基本上完成了土地改革，一般寺廟的土地分配了；無論城鄉，延請僧道念經及到寺廟燒香拜佛者亦大為減少，僧尼道士也參加了抗美援朝運動，普遍受了愛國主義的教育，都有了一些進步，一部分已參加了生產，大都迫切地要求勞動，參加生產。

　　若干城市人民政府已分別指導和幫助有勞動力的僧尼道士參加了小型工業或手工業生產。在農村中，絕大部分也分得了為數不等的士地，進行以農業為主的生產，並幫助其發展副業；在山上居住的，則以植林及護林為主。這樣便盡可能地使僧徒參加勞動進行生產，不但解決了他們的生活問題，而且改變了他們過去的不勞而食的寄生生活。有些地區對於寺廟的公產及公款，由政府訂出「統一管理」的辦法，一方面解決了寺廟管理和使用問題，一方面將空屋出租，也為僧尼道士解決了一定程度的生活問題。

　　（二）對於目前僧尼道士生活困難問題的意見

　　1．僧尼道士中凡屬有勞動力者，應動員組織並幫助他們參加生產，老弱病殘者予以救濟。

　　2．在組織有勞動力的僧尼道士參加生產時，應注意下列事項：

　　甲、照顧其宗教信仰及生活習慣；

　　乙、不要動員他們還俗就業；

　　丙、不要歧視他們，要認真幫助他們解決困難。

　　3.在救濟老弱病殘的僧尼道士時，應注意下列事項：

　　甲、對於老弱病殘者可以寺廟空房的租金、香錢、佈施或委派其看守廟宇，以維持其生活。

　　乙、對於佛經確有研究或在群眾中確有信譽者，應特別照顧。

　　丙、救濟老弱病殘的僧尼道士的工作，應作為社會救濟工作的內容之一，而不要把他們當做失業人員看待。

　　附八：有關城市社會救濟問題的情況及處理意見

　　城市社會救濟方面包括貧民救濟， 游民妓女的收容改造，老弱殘廢流浪兒童的收容教養以及棄嬰的收養等問題。茲分述如下：

　　一、貧民救濟問題

　　城市貧民數字較大。北京市貧民佔全市人口百分之三點七；武漢市佔百分之五；重慶市佔百分之六點七；昆明市佔百分之十三。北京市經常和臨時救濟的貧民佔貧民總數的百分之二十一強，重慶市佔百分之四十八強。估計全國各大城市共約有貧民二百萬人以上，急需救濟的八十二萬人。

　　失業舊軍官，已喪失勞動條件，或一時不易就業者亦須長期或臨時救濟；此外需要臨時或長期救濟的尚有一批貧困的在城市中的少數民族居民、歸國華僑、僧道尼姑等；以上連回家屬在內約有五十餘萬人。

　　根據以上情況，提出如下幾點意見：

　　1.除大力解決失業工人、知識分子、失業舊軍官等的就業轉業問題外，對一般城市貧民的救濟工作應採取積極的方針，避免單純救濟。如結合市政建設進行以工代賑；推動協助貿易、合作、銀行等部門組織加工生產和開展小本貸款，根據銷路有計劃地扶持貧民的手工業生產；對流入城市的農村剩餘勞動力，遣送回籍生產；在自覺自願的基礎上，組織移民開墾等等。

　　2.經常注意對老弱殘廢的救濟和對貧民疾病的治療。

　　二、收容改造游民問題

　　根據不完全統計，全國大、中城市共收容游民二四二、三三四人，各地收容的游民中，有勞動力的佔總人數的百分之五十至八十；部分具有各種專門技能，如上海市三個勞教所的統計在七、二八一個游民中，具有簡單技術的一、四〇三人；其有工程、醫務、文藝、音樂等技術的有二三二人。他們經過集體勞動改造，絕大部分已由寄生者變為勞動者。

　　目前各地佔計尚有游民十二萬人以上，需要收容改造。

　　過去收容的游民中，包括一部分老弱殘廢和流浪兒童，約佔收容總人數百分之二十至五十。目前估計尚有老弱殘廢和流浪兒童二萬五千人以上需要收容教養。

　　根據以上情況，提出如下幾點意見：

　　1．各地對游民應繼續收容，爭取在一九五三年底將舊社會所遺留下來的游民全部收容改造。

　　2．改造方法：以大行政區或省市統一組織勞動大隊，參加市政建設，公路鐵路等修建工程或組織農場移民開墾。還有的可以參加工廠企業勞動。

　　3.對流浪兒童可分別處理：小偷狐兒可收容教育，並組織輕微勞動；殘廢或低能兒童應設法予以特殊教育；失學者，可結合貧民救濟有重點有步驟的幫助其上學。

　　4．老弱殘廢無依無靠者應予收養，並酌情組織輕微勞動。

　　三、妓女改造問題

　　據不完全統計，全國已封閉妓院的有北京、開封、西安、撫順等三十七個城市，收容改造妓女在八千以上。

　　由於各地封閉妓院的影響，很多城市的妓院和妓女，紛紛轉業。天律市一九四九年二月統計全市有妓女一、七九二人，一九五一年秋季調查參加生產、結婚和同籍者即有一、三八二人。

　　據現有材料統計，全國尚有妓女四千九百人，暗娼、游娼人數較多，據各地估計總在一萬人以上。

　　根據以上情況；提出如下幾點意見：

　　1．一九五三年內封閉妓院、收容全部妓女，經過醫治性病、思想改造之後，有家可歸者遺送回家；有對象者幫助其結婚。有文化程度或技能的，可介紹工作或參加生產。

　　2.對暗娼、 游娼一般採取群眾監督與嚴格戶口管理予以限制， 更要幫助她們生產就業，對少數公開活動、妨礙社會治安者進行收容改造。

　　四、棄嬰問題

　　解放後各地棄嬰現象已在逐漸減少， 但未杜絕。各地仍應嚴令禁止棄嬰溺嬰，繼續進行保護嬰兒的宣傳教育，扶持、改造舊有育幼機構，主動補助家庭生活困難的孕婦及多子女的婦女；對一產多胎者應酌予補助，對已丟棄的嬰兒應由救濟福利機關免費收養，防止嬰兒死亡。