關於民主建政工作的報吿

中南軍政委員會民政部部長 鄭紹文

　　三年來中南的民主建政工作，成績是很大的，全區各地經過了剿匪、反霸、減租減息、鎭壓反革命、土地改革(絕大部分地區現已完成)、抗美援朝以及民主改革、「三反」「五反」等一系列的社會改革運動，徹底摧毁了舊的反動的政治制度與社會制度，致命的打擊了舊政府的作風，掃除了舊社會所遺留下來的不良風尙，極其廣大的人民都參加了這些運動，並在各種運動中得到了必要的程度不同的教育，從而提高了政治覺悟，鞏固了革命的羣衆組織，革命的人民民主政權，就是在人民的政治覺悟不斷提高、革命的羣衆組織不斷的發展與鞏固的基礎之上建立起來的，並隨着羣衆運動的發展，不斷的獲得鞏固與增强，因此，三年來一系列的社會改革運動，是建設革命的人民民主政權所不可逾越的過程，這些運動的本身是建設人民民主政權的必需條件和重要步驟，它一方面是在破壞舊的，同時又是在建設新的，使人民的政治生活不斷的充實新的民主內容。

　　當接管初期，解放戰爭尙未完全結束，社會秩序尙未安定，各界人民的覺悟性與組織性也較差，爲了適應這種情况，先行委派各級政府的幹部以便進行工作，完成支前任務，並以各界座談會的形式去宣傳政策，吸收羣衆意見，以密切政府與廣大羣衆的聯繫，伴隨着各種運動的開展，這種雛形的民主政權形式亦隨之而變化，一九五〇年全區即廣泛的召開了各界人民代表會議，至本年六月底止，全區五四縣平均每縣每年召開了二點五次，最多的如河南葉縣召開了十二次，最少的如廣東赤溪召開了二次；如以省爲單位統計，則河南平均每縣召開了七點九九次，湖北召開了六點六八次，湖南召開了五點八五次，江西召開了七點四五次，廣西召開了五次，廣東召開了四點九五次，並有九個縣代行了人民代表大會職權。

　　省市人民代表會的召開情况，計六省各召開了二次，武漢市五次，廣州市七次，並有河南，湖北、江西三省及武漢一市已經代行人民代表大會職權；四十個中小城市，兩年多來，平均每市召開了八次，最多的如南昌召開了十四次，代行人民代表大會職權的有十七個市。

　　少數民族地區的建政工作，由於我們對中央的民族政策認識不足，同時又缺乏經驗，因而遲了一步，直至今年上半年才重視這一工作，到目前爲止，已建立相當專區一級的自治區人民政府二個，縣級八個，區級六個，鄕級二五個，區民族民主聯合政府三個，鄕民族民主聯合政府十一個，共計五五個單位。

　　省市協商委員會已全部建立，且較爲健全，至於各縣常委會，除極少數縣未建立外，都已建立起來了。全區共約七萬多個鄕，一般的都成立了人民政府，並召開了鄕人民代表會或執行鄕人民代表會議職權的農民代表會議。

　　各級人民代表會議的代表，除黨派、工人、農民、靑年、婦女、工商界等人民團體及少數民族、機關、部隊之外，還有文化界、獨立勞動者、自由職業者、歸園華僑、水上人民、民主人士、宗敎界、革命烈軍屬及革命殘廢軍人，都有適當的代表名額，因而體現了各級政權的統一戰線性質。

　　初期人民代表會議的代表，多以推舉或邀請的方式產生，民主選舉的代表很少。三年來，人民經歷了各種偉大的社會改革運動，政治覺悟已不斷提高，民主習慣已逐漸養成，因而民主選舉的代表大大增加，根據江西卅八縣和一市的統計，民主選舉的代表佔百分之九〇以上的有十四縣，百分之八十以上的十縣和一市，百分之五十以上的四縣，只有一縣民主選舉代表佔百分之十八，推選代表佔百分之七十六，邀請代表佔百分之五點七，同時選舉方式上也有進步，根據江西浮梁專署的調査，農民代表多是由鄕人民代表會議選出後再經人民審査決定的，工人、工商、文敎等代表，則是由各系統、各行業分別開會選舉的，拉、派、頂替或由幹部會選舉的情况，已逐漸減少，混進來的壞分子，也逐漸被淘汰，如湖南湘潭縣，今年改選了一次，落選四十九人中，有漏網地主四人，包庇地主及貪汚腐化者三八人，參加過反動會道門和反革命組織者六人，同時不少好代表繼續連任，江西三四個縣的統計，連選連任的代表平均約佔代表總數百分之六十。

　　人民代表會議的民主性與優越性是逐漸發展的，初期由於人民的政治覺悟不高，民主生活不大習慣，會議上很少發言，好話多，批評少，因而會議作用不大，羣衆認爲代表是去聽會，領導上感到麻煩，認爲不如農民代表大會頂事，經過幾次會議之後，代表感覺到政府能夠採納他們的意見就有話說了，湖北浠水縣在代行人民代表大會職權的人民代表會議上，由於縣長反覆動員，打破了代表的顧慮，積極的善意的對政府各部門工作提出了不少的批評，被批評的有縣委,縣長、工商科長、文敎科長，區委書記、區長、縣中校長、人民法院、合作社以及銀行等單位幹部，批評內容，主要是貪汚、浪食、官僚主義與命令主義，並檢舉工商科長貪污浪費、違法亂紀的行爲，江西廣豐縣的人民代表會議，由於領導上的支持，批評了文敎科長平時獨斷專行，壓制民主的惡劣作風之後，引起了五、六十個代表對政府各級幹部提出批評，當被批評者誠懇接受據實檢討的時候，全場代表鼓掌歡呼，有的代表說：「這樣的會眞開得好，縣長的意見都敢提，眞是當了家作了主，」許多幹部都感到比整風還强，認識到任何錯誤都瞞不過羣衆，同時感到代表的批評是那麼懇切、中肯、毫無惡意，容易接受，人民代表會議獲得了廣大人民重視之後，人民就選舉他們所樂意選舉的人去代表自己，這就加强了人民代表會議的民主性與代表性，因而人民代表會議就表現了發動與組織人民的巨大作用，有力的推動了各項工作和運動的開展，政府的各項政策與法令能夠迅速的貫徹，政府取得了人民的幫助與監督，工作上的困難和偏向減少了，幹部不斷受到了人民的批評與敎育，覺悟不斷提高，逐漸養成了優良的民主作風。

　　由上所述，目前尙未代行人民代表大會職權的人民代表會議，無論是代表的代表性、廣泛性與民主性，都已漸臻完備，各級人民政府對各該級人民代表會議的决議，並沒有因其尙是建議性質的會議而不採納，也沒有不貫徹執行決議的地方，因此這些人民政府，儘管還沒有完備民主選舉的形式，但的確具備了民主政府的實質，爲了進一步作好建政工作，使人民政府的民主實質與民主形式一致起來，並使之制度化，必須進行如下工作：

　　首先是加强對政權認識的敎育。中國人民在毛主席和共產黨領導之下，爲了摧毁反動的舊政權的統治，建立革命的人民的新的政權，曾犧牲了無數先烈的熱血，毛主席在中國人民政治協商會議第一屆全體會議開幕時說：「我們的人民民主專政的國家制度是保障人民革命的勝利成果和反對內外敵人復辟陰謀的有力武器，我們必須牢牢地掌握這個武器」，由此可見政權的重要，我們人民民主專政國家的政權是屬於人民，人民是國家的主人，「人民行使國家政權的機關，就是各級人民代表大會或代行人民代表大會職權的人民代表會議，和由人民代表大會或代行人民代表大會職權的人民代表會議所選舉出來的人民政府，人民政府在人民代表大會或代行人民代表大會職權的人民代表會議閉幕期間，它才是行使國家政權的機關」，所以我們說：「我們的國家就是人民代表會議與人民代表大會制的國家」，人民代表會議與人民代表大會是我們國家政權的基本組織形式，因此重視國家政權，就不能不重視行使國家政權的機關——人民代表大會或代行人民代表大會職權的人民代表會議。

　　我們人民政權的特點，人民政權的優越性和無限强大的力量，是由於人民政權直接的與廣大人民羣衆相聯繫，人民政權機關，是由廣大人民羣衆的代表人物組成的，這些人民代表人物，是受人民的選舉和委託，因而他們能夠集中廣大人民的智慧與創造力，能夠發揚高度的愛國主義與積極性，他們經過人民代表會議或人民代表大會來行使政權和管理政府，使政府的一切設施符合於廣大人民的利益，經過代表會議的批評與自我批評，來克服政府中某些幹部的官僚主義、命令主義以及貪汚腐化違法亂紀等現象，使之更好的爲人民服務，同時政府的一切施政方針，經過了人民代表會議或人民代表大會的人民代表人物的討論、修正與決議，必然更適合於羣衆的要求，羣衆便樂於接受並爲之實現而努力，因此人民代表會議或人民代表大會是議行合一的，是立法機關，同時又是執行機關，它本身具有領導和動員羣衆的强大力量，三年來的工作證明：那個地方人民代表會議開得好，工作就容易進行,任務就容易完成，而且很少偏差。

　　第二、是人民代表會議代行人民代表大會的職權問題。中南全區解放已近三年，軍事行動早吿結束，社會秩序亦已安定，全區各地都經過了一系列偉大的社會改革運動，打倒了歷來統治人民的封建勢力，掃除了帝國主義與官僚資本主義的勢力與影響，改變了半封建半殖民地的社會性質，使之成爲以工人階級領導的、工農聯盟爲基礎的、團結各民主階級和國內各民族的新民主主義社會，廣大人民的政治覺悟在將近三年來的各種運動中，不斷提高，各種羣衆組織也有了相當的基礎，而且有了一定的民主經驗和習慣，並已產生了不少的幹部，這一切都說明了中南絕大部分地區的各級人民代表會議，具備了代行人民代表大會職權的條件。

　　同時中南區的土地改革已基本完成，其未完成者亦將於今冬明春完成，民主問題將是土地改革後農民重大要求之一，我們必須做好建政工作，做好人民行使政權與管理政權的工作，以鞏固人民的旣得勝利，並領導行將到來的偉大的生產建設運動。劉少奇副主席在北京市第三屆人民代表會議上的報吿中說：「新民主義的政權建設，人民民主政權的發展，我們國家的民主化和新民主主義的經濟建設，人民經濟事業的發展，我們國家的工業化，是不能分離的，沒少我們國家的民主化，沒有新民主主義的政權的發展，就不能保障新民主主義的經濟發展和國家的工業化，反過來，新民主主義的經濟發展和國家的工業化，又要大大的加强和鞏固新民主主義政權的基礎」。

　　由此看來，民主政權的建設工作，已不能再事拖延。因此，目前尙未代行人民代表大會職權的湖南、廣西，廣東三省的人民代表會議，應於年內全部代行人民代表大會的職權，選舉省人民政府，河南、湖北、湖南、江西四省應有三分之二以上的縣、廣西二分之一的縣、廣東三分之一以上的縣在今冬明春代行人民代表大會的職權，廣州及其他尚未代行人民代表大會職權的市，應一律在年前全部代行，城市的區人民代表會議，也要在今冬明春全部代行人民代表大會職權。

　　在代行工作中，要認眞作好籌備工作，廣泛徴求人民的意見，周詳而妥善的解決人民要求與當前主要工作的配合問題，對代表的選擇，要在民主的基礎上照顧到代表的代表性與廣泛性，在會議進行中，報吿的時間要少，討論的時間要多，必須廣泛而又深刻的展開人民對政府工作和幹部的批評與政府和幹部的自我批評，以便發揚會議的民主，對代表的提案，必須認眞處理，要把它當成是上級交帶的任務與工作一樣看待，不能馬虎，務使每件提案都有着落，還須組織傳達，使每個人都知道會議討論了些什麼，他們自己應該做些什麼。

　　縣是重點、鄕是基礎。爲了加强人民政權與廣大人民的聯繫，必須做好基層政權的建設工作，鄕是人民政權的基層組織，轄區小，人口少，便於人民直接行使政權與管理政權，因此建政工作必須從鄕着眼，以鄕爲基礎，只有把直接聯繫羣衆的鄕政權的建政工作做好了，縣人民政府才有堅强的羣衆基礎，才有充實的民主內容。中南共有五一四縣，七萬多個鄕，領導上抓縣好呢？還是抓鄕好？我們的工作方法應該是抓少數重點以推動全面，因此建政工作又必須從縣着手，以縣爲重點，以便帶動鄕的工作，縣對鄕旣是領導，又是榜樣，縣有帶頭作用，又有督促作用，縣作好了，它就可以有經驗負責去作好鄕的建政工作。

　　鄕政權的建設工作，首先必須貫徹依靠農民的思想。農民協會是農民階級自己的組織，在農村社會改革運動中，特別是土地改革與鎭壓反革命的運動中，它都起了重大的作用，像這様經過了鍛鍊的農民階級的組織，應當成爲鄕人民政府的可靠的基礎；鄕的人民代表會議，應該在農民代表大會基礎之上擴大其代表性與廣泛性，它應包含農民代表大會所沒有包含的農村中屬於四大階級的代表人物，這樣，鄕人民代表會議的民主性與代表性，就可能大於農民代表大會；加强鄕政權的工作，是目前農民協會的任務，但不可包辦代替，使鄕人民政府在各種運動中成爲領導機關。其次是民主問題。少數鄕幹部作風不好，甚或貪汚腐化，違法亂紀，因而脫離羣衆，這都是長期缺乏民主的結果，就性質上說，這是人民內部的民主問題，因此我們解決這個問題，不能用對敵鬥爭的辦法，不能用扎根串連訴苦等土地改革的工作方式，而只能用人民代表會議的組織形式，展開批評與自我批評，來解決土改中遺留下來的若干問題，解決幹羣關係問題，解決幹部不純的問題，有人說這樣做不會徹底，可能也不會馬上徹底解決，只要我們能建立起人民代表會議制度，按時開會並能充分發揚民主，不純情況是可以逐漸解決的，終至純潔而後已，如果我們用主觀包辦去代替人民的民主，其結果可能仍然不純。再次是鄕的組織領導問題急需解決。忙和亂是目前鄕的工作的特點，據民政部在河南許昌于莊鄕的調査，該鄕六月份共接受工作任務廿六件，共開了各種大小會議至少一O二次，出席縣的會議，政、農、婦、民兵及合作社五個系統，共十二次，出席廿五人，區召開過卄四次，出席九十七人，兩項共計花去三一一天半，彙報在六十次以上，鄕裏的組織，除去黨、農、靑、婦及民兵五大系統外，鄕政府下面尙有十個以上常設和臨時的委員會，從這裏我們可以看到政繁民勞的情况，因此必須簡化組織，統一領導，實行分工負責，使鄕人民代表會議成爲權力機關，同時改善縣、區的領導方法，加强工作的計劃性，不開不必要的會，以達簡政目的，減輕幹部和人民的開會負擔。

　　第五，選舉問題。劉少奇副主席在北京市第三屆人民代表會議上說：「在人民已經有了相當組織的城市，在土地改革已經完成的鄕村，人民已經能夠開始選出自己的代表的時候，就應該毫不遲疑的讓人民直接地或間接地來選舉各級人民代表會議的代表」。目前中南絕大部分的城市和鄕村都具備了人民直接地或間接地來選舉各級人民代表會議的代表的條件，事實上已經有不少地區的人民代表會議的代表是由人民直接或間接選舉出來的，今後應該盡量由人民選舉。但同時還須保有一定名額的特邀代表，以保證政府的統一戰線性質。有人問：那些人有舉選權和被舉選權呢？除了地主或被法院判剝奪政治權利的人、或被宣判管制的人以及神經病患者以外，凡年在十八歲以上的人民都有選舉權和被選舉權，但在進行選舉時，不要求每一個選民都到，因爲在目前這是一件難事，一般的做到每家來一個人就好了，如願多來，當然更好。選區的劃定不要機械，依據居民的居住情况而又便於開會劃定居民小組和選區。至於選舉方式問題，劉少奇副主席在同一演說中有這樣一段話：「說到選舉，有些人就常常想到『普選、平等、直接、無記名投票』這句老口號，無疑問，過去在蔣介石反動的獨裁政權底下提出這個宣傳口號去反對蔣介石的獨裁政權，那是有它的進步的意義的，但是，這個口號如果拿到今天新民主主義政權底下要求立即實行，對於中國人民目前的實際情况則是還不完全適合的，因而也是不能完全採用的，中國大多數人民，主要是勞動人民還不識字，過去沒有選舉的經驗，他們對於選舉的關心和積極性也還不很充分，如果在這種情形下，就來普遍登記選民，機械的劃定選區，按人口比例一律用無記名投票的辦法來直接選舉各級人代表大會的代表，根據我們過去在若干地區實行的經驗，這樣的選舉反而是形式主義的，它給人民許多不必要的麻煩，損害人民的積極性，實際上並不能使這樣選舉產生的人民代表大會具有更多的代表人民的性質，因而也就不能用這種辦法使今天的人民政權更多的民主化，更密切的聯繫人民」。由此我們可以體驗到最民主的選舉方式，是合於人民現有的民主習慣，以便利於人民，「主要使勞動人民眞能選舉他們所樂意選舉的人去代表自己，並要代表能忠實地把他們自己的意見和要求反映到政府中去，只要選舉能眞實地作到這一點，我們就不在選舉的方法上去斤斤計較」。由此可见，我們不應拘泥於某一種選舉辦法和方式，一般的說，勞動人民的選舉以舉手表決爲宜，如多數選民要求用其他方式表決也可以。

　　第六、有人說爲了做好建政工作，需要單獨搞個運動。這在將來召開普選的人民代表大會的時候，爲了做好選舉工作是可以的，但目前則無此必要，因爲我們今天所說的建政，是人民如何行使政權與如何管理政權的問題。共同綱領規定，人民行使政權的機關是各級人民代表大會，或代行人民代表大會職權的人民代表會議，因此當前建政工作的主要任務是做好人民代表會議的工作，做好人民代表會議代行人民代表大會職權的工作，使各級人代表會議或代行各級人民代表大會職權的人民代表會議能夠按期的召開，使代表具有代表性與廣泛性以及產生代表的民主性，在會議上要充分的發揚民主，認眞的討論問題與處理提案，審査政府的工作，展開批評與自我批評，各級人民政府委員會及其行政會議，均須按照各該級人民政府組織通則所規定的會議時間分別召開，建立與健全各種民主制度並使之鞏固起來,因此目前建政問題，是制度問題，是民主內容的充實問題，不是一個運動所能解決的，而是需要長期的堅持與及時的督促，逐步的使它完備起來、以使目前的各級人民代表會議，能夠在最近的將來過渡爲完全能夠代表人民行使各級政權的人民代表大會。

　　第七、貫徹執行「中華人民共和國民族區域自治實施綱要」是民族民主建政工作的中心問題。民族的區域自治是毛主席運用馬克思、列寧主義及其關於民族問題的學說來解決中國民族問題的基本政策。中南的民族民主建政工作，雖然有了很大的成就，但缺點仍多。某些幹部還殘存大民族主義與狹隘民族主義思想，不了解和不重視民族特點，是造成缺點的主要因素，中央曾經指示，民族的區域自治與民族內部的社會改革是兩件不可混淆的事情，不可能畢其功於一役，可是我們有些地區的作法，却與此相反，機械的搬用一般漢族地區的工作經驗，社會改革重於民族區域自治，或者混爲一談，因而使工作遭受阻礙。爲正確執行民族政策，做好民族民主建政工作，必須注意學習「中華人民共和國民族區域自治實施綱要」及其有關文件，結合實際，大力推行民族區域自治；對代表人物的選擇，要有更多的代表性，適當的照顧到上層；同時加强少數民族區域的社會救濟工作與社會福利工作，增進民族團結，提高兄弟民族的覺悟，爲社會改革準備好條件。

　　第八、中南多江多湖，海岸線也長，因而漁民和水上居民爲數亦多，經過了民主改革與土地改革，反掉了封建把頭，打倒了地主階級，工人和農民的民主利益與經濟利益都已得到了保障，可是漁民與水上居民的問題還未解決，他們一家老幼都住在水上，補網晒魚感到極大不便，因而妨害生產，船上衛生很差，病人和產婦當更感不便與痛苦。根據過去經驗，漁民和船民中的封建壓迫與封建剝削也很嚴重，鄧副主席指示我們先行劃定漁民鄕，漁民區甚或漁民縣，根據漁民和船民的生活與生產情况，分給他們一點土地，作爲居住以及補網晒魚之用，並幫助他們搭蓋房屋，解決其生活與生產上的困難，此後則進行必要的民主改革，以解脫其政治壓迫與經濟剝削，在這個問題上廣東已作出範例，成績很好，希望各省特別是湖南、江西、湖北等省，在洞庭、鄱陽等湖區選擇重點進行試驗，待獲得經驗後即行推廣。

　　第九、工作方法問題。建政工作是整個政府的工作不能與其他工作分開，更不能與羣衆的鬥爭分開，建設各種民主制度及人民代表會議制度，並使之充分發揚民主，就是爲了能夠更好的領導羣衆的鬥爭和動員廣大人民及人民中的積極分子共同努力。三年來工作經驗證明，無論剿匪反霸、減租減息、鎭壓反革命、士地改革、抗美援朝，以及「三反」「五反」等各項重大的中心工作，如能通過人民代表會議好好加以討論，不但完成的快，而且偏差很少，如河南商邱縣，動員參軍任務是一、五OO名，一個月的時間，由於開好了人民代表會議，卄天內就超過任務完成了二、八OO名。民權縣在捐獻運動中羣衆認捐十三億，通過人民代表會議的討論，交款時超額完成了十五億。像這類的例子很多。

　　爲了取得黨政領導的幫助與支持在進行各項工作中，各級人民政府民政部門應切實的了解情况，掌握材料，硏究問題，及時的向領導提供意見與可行的方案，以便領導採擇，任何領導同志都希望把工作做好，由於他們任務繁重，不可能件件事情都照顧得週到，因此就須要我們經常的彙報情况，提醒他們，提出辦法幫助他們，他們是不會不支持我們的。

　　總結工作、提高認識、交流經驗、做好宣傳，這是做好工作的主要方法之一。三年來，我們在這方面下的工夫不大，因而影響到我們的工作的進展，一個縣、一個鄕的調査材料，我們雖然有了一些，某些工作總結也作了一些，但成熟的東西不多，交流經驗做得不及時，也不夠廣泛，宣傳敎育工作也同樣如此。爲了做好建政工作，我們必須掌握一個縣和一個鄕的重點試驗，及時總結工作指導全局。此外還應多向報紙寫文章，介紹較爲典型的代表會議成功與失敗經驗，這對內有敎育意義，對外說有宣傳意義，旣可以推進工作，又可以提高認識水平。