關於人民民主建政工作報吿

謝覺哉

——一九五〇年七月十七日在第一屆全國民政會議上的報告——

　　人民民主建政，是組織人民國家的基本工作。這一工作的具體事務，各級人民政府都委託民政部門來做，因此本會話以此爲主要議題。我的報吿是想把一年多以來全國各地的建政工作，做一槪略的闡述。

一年來各地區召開人民代表會議的情况

　　隨着革命戰爭在全國的勝利，召開各級各界人民代表會議，已成爲全國性的運動。截至今天止，全國五個大行政區、一個自治區(內蒙)中，東北已召開了大行政區的人民代表會議，選出了東北人民政府。全國二十八個省(不包拈台灣西藏)九個相當於省的行政區中，已召開省各界人民代表會議並代行省人民代表大會職權的有山東、山西、河南、遼東、吉林、松江、黑龍江、熱河、察哈爾等九省，正在籌備召開的有遼西、浙江、陕西、湖南、江西、甘肅、廣西、靑海、河北、寧夏等十省；行政區已召開各界人民代表會議的有川北、蘇南，正籌備召開的有川東、蘇北。全國已有二一零個市、鎮、城關召開過各界人民代表會議，其中十二個中央和大行政區的直轄市，均已召開了市各界人民代表會議，北京、天津、西安、鞍山、撫順、本溪、沈陽等七個市已代行市人民代表大會的職權。省、行政公署轄市六十七個均已開過各界人民代表會議，唐山、張家口、大同、宣化、太原、吉林、長春、齊齊哈爾、赤峯、哈爾濱、承德、鄭州、開封等十三個市，已代行市人民代表大會的職權。石家莊、保定二市召開了市人民代表大會。專署、縣所轄的市、鎭、城關有一三一個單位開過各界人民代表會議。全國二、〇六九個縣(不包括旗)中巳開過縣各界人民代表會議的有一、七〇七個縣，其中代行縣人民代表大會職權的有十八個縣(東北十五縣，華北一縣，西北二縣)，召開縣人民代表大會的有二十個縣(陝西十四縣，河北六縣)。東北七個旗、內蒙二十二個旗、綏遠二個盟，七個旗都巳開過盟的或旗的各界人民代表會議。東北有一、二一二個區開過區人民代表會議，三七七個區開過區人民代表人會，八、三九三個村開過村人民代表會議，一七、一五三個村開過村人民代表大會。華北、西北等地的老解放區，部分區、村也召開了區村人民代表會議或區、村人民代表大會。

　　中華人民共和國的國家政權屬於人民。人民行使國家政權的機關，爲各級代行人民代表大會職權的各界人民代表會議或各級人民普選的人民代表大會和由各級各界人民代表會議或人民代表大會選出的各級人民政府。過去僅在革命勝利的老解放區這樣做，發揚了人民智慧的與物質的力量，把歷史上壓在人民頭上的帝國主義、封建主義、官僚資本主義的大石頭打掉了。現在則全國都這樣做。這樣做的效果：我們已經看到廣大人民對於自己政權的熱愛，人民政府一切合乎人民利益的政策，尤其是關於生產建設的政策，都立即爲人民所接受而成爲自己的政策。我們已經看到廣大人民的偉大智慧，每一議案經過多數人的討論與修正，常達到更加完善，補充了政府人員所不知道或未及想到的事。廣大人民不只覺悟到自己是國家的主人有管理國事的權利，而且感到有責任要把國家的事做好；代表們不僅在會上負責，會後也同樣負貢，不僅自己做且宣傳其他人同做，做出了不少爲少數人所不作不能完成的工作。我們已經看到各級政府人員的某些不善團結羣衆的作風或其他偏差，經過各界人民代表會議的督責而得到改正。還有，我們已經看到廣大人民不止注意到代表的廣泛性，且極注意代表的純潔性。誰是敵人，誰是朋友，誰可以當代表，鑑別極嚴。人民民主的發展，將使人民對反人民階級的專政，益趨嚴肅。最後我們還看到各級各界人民代表會議是人民在未普選以前共同管理自己的事的最好組織。每經過一次會議，人民與人民間、人民與政府間、各民主階級相互間、各民族相互間的聯係與團結，前進一歩；集體智慧與集體力量的表現，也前進一歩；會議的組織與方式也都一次比一次好。這裏，不止證明新民主主義的人民代表會議比舊民主主義的代議制的絶對優越，而且證明了共同綱領「在普選的地方人民代表大會召開以前，由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權」以達到普選的人民代表大會這一規定的適當。

　　人民民主生活表現在人民生活各個方面的偉大而豐富的內容，已活躍在我們面前；用人民民主的力量和制度來建立革命秩序、鎮壓反革命運動掃蕩反動殘餘，來建設獨立、平等、繁榮、强盛的新中國，也活躍在我們的面前。

　　自然，工作成就只是初步的。還有近四分之一縣未開各界人民代表會議，下層的區、鄕人民代表會議或人民代表大會開得還少。就是開了會的並不都開得好，好的也只是比較好，不是全美，經驗的總結，並不都深刻。

　　幾點基本認識

　　人民政府是替人民做事的機關，是人民自己組織起來管理自己事情的機關。國家政權屬於人民，代行人民代表大會職權的各級各界人民代表會議和各級人民代表大會及其選出的各級人民政府，是人民行使政權的機關。這就是說，各級人民政府委員會要向各級人民代表大會負責並報吿工作；各下級人民政府要服從上級人民政府並報吿工作。我們對人民政府的權力，一般是認識的；但對人民政府應向之負責的人民代表大會及巳代行或將代行人民代表大會職權的各界人民代表會議的權力，則常不大重視。

　　有些地方的幹部，把召開人民代表會議當做上級交下來的任務，把這任務和其他工作如救災、經建、整編、徵公粮等對立看待。他們不知道正是這些工作要和各方面的人民代表來商量辦法，協力去做。他們常常藉口工作忙，沒時間召集會議，把會議看成負担。在會議上，政府人員或則發言佔去時間太多，或則隨便缺席；會議後，不去檢討會議的經驗。議案一大堆，可以不理睬。至於如何建立人民代表會議的經常制度？計劃下次會議何時開與如何開？選出的協商委員會或常務委員會如何做工作等，則常常沒有好好去硏究。

　　其次，要淸楚認識「在普選的地方人民代表大會召開以前，由地方各界人民代表會議逐歩地代行人民代表大會的職權」這一有歩驟地建設民主政權的方式。這是一種從未有過的民主建設制度，他將由有了民主的充分內容發展到完備的民主形式而絕不像舊民主只着重於民主的一套外衣來裹住其騙人的本質。有些幹部，以爲人民代表會議是臨時的，急於想搞人民代表大會。自然，如果土地改革已經澈底實現，各界人民已有充分組織的地方，進行普選召開人民代表大會，是應該的，但如條件還沒完備，又何必那様性急？又有些幹部腦子襄先印入了一套舊民主的選舉條例、會議組織條例，以至於開幕閉幕式、請名人講話等，以爲中央僅僅頒佈幾個代表會議組織通則，不够用！要知道形式是爲着體現內容而創造出來的，我們的通則，也是從經驗中來的，我們不是不要比通則較詳細些的辦法，而是要人民依據實際需要而創造出來。預先寫定的詳細辦法，在執行時必然使人感覺得過於束縛，行不通。

　　笫三、要淸楚地認識：「中國人民民主專政，是中國工人階級、農民階級、小資産階級、民族資產階級及其他愛國民主分子的人民民主統一戰線的政權，而以工農聯盟爲基礎，以工人階級為領導。」這就是說工人階級要領導全國人民走進新民主主義建設直到社會主義建設，這就必須善於團結他們，一道前進，使大家都有克服其落後方面加强其進步方面的要求，加强其做國家主人翁的責任感。然而有些一地方還不等於這様做。

　　怎樣才能開好會議？

　　毛主席說：

　　「必須認眞地開好足以團結各界人民共同進行工作的各界人民代表會議。人民政府的一切重要工作，都應交人民代表會議討論，幷作出决定。必須使出席人民代表會議的代表們有充分的發言權，任何壓制人民代表發言的行動都是錯誤的。」(在中共第七屆三中全會的報吿)

　　又說：

　　『這種總結經驗和决定方針的工作，是我們大家一齊來做的，是各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體和各界民主人士的代表人物集合在一起來做的。這裏，不但有人民政府全國委員會的委員們，而且有中央人民政府、各大行政區人民政府(軍政委員會)及各省市人民政府的許多工作人員列席參加討論，而旦有各省市各界人民代表會議協商委員會的代表們列席參加討論，而且有許多特邀的愛國人士列席參加討論。這樣，我們就能集中廣泛的意見，檢在過去的工作，决定个後的方針，這種方法，我希望我們以後繼續採用，幷且希望省人行政區人民政府(軍政委員會)，和各省市人民政府也採用這種方法。我們的會議在暫時還是建議性質的會議，但是在實際上，我們在這種會議上所做的决定，中央人民政府是當然會採納幷見之實行的，是應當採納幷見之實行的。』(人民政協全國委員會第二次會議閉幕詞)

　　這裏吿示我們，要把會議開好，必須重視會議幷必須做好下面的一系列的工作：會前，要有充分的準備。沒有準備，想在成百人只開幾天的會議上創造出奇跡是不可能的。各界人民代表會議初次召開時，須有各方面代表性人物參加的籌備委員會。繼開時則經過協商委員會或常務委員會，把産生代表應如何照顧各民主階級和民主人士，討論的問題是否條件已經成熟，以及如何報吿工作等，都充分地協商。

　　開會時，這是人民共同參加管理國家的會，應盡量發揚民主，聽取來自各方意見，尤其是不同的及少數的意見。對的吸收，不對的説服。任何不接受批評或企圖包辦會議，使代表們不能暢所欲言，或所言得不到適當的囘答，都是不對的。這也是人民互相學習，互相團結的會，要戒驕戒躁、有爭論、有綜合、很好地體現着在集中指導下的民主與在民主基礎上的集中的制度，使經過一次會議，代表相幹部都學習到一些東西，各個人的智慧，成爲集體的智慧，集體的智慧又成爲個人的智慧。人進步了，工作自然進步了。

　　會後，决議必須堅决執行，組織代表們向人民傳逹幷幫助其執行。在下次會議上，必須檢討上次決議的執行。贊揚好的，批評不好的。

　　凡重視會議，做了下列工作的，會議定然成功。工作多做一點，成功就多一點，缺點就少一點。

　　應該注意，新區與老區之間、省縣與區鄕之間、鄕村與戚市之間情況的區別，切忌把老區的、鄕村的、上級的開會經驗，機械地搬到新區或城市或下級來應用。應注意漢民族地區和少數民族聚居或各民族雜居地區情况的區別，切忌把漢人區域的建政經驗機械地搬到那裏去應用。而應該依據各地區的各民族的具體情况，使內容與形式，合乎當地人民的實際要求。

　　鄕村是基礎

　　人民民主制度必頂深入到區鄕，生起結實的根來，才能使整個社會建設有力的前進。目前農村輿的廣大人民，有許多迫不及待的問題需要解决，各上級人民政府的工作要在廣大的農村實施，都非動員廣大羣衆來作不可。比如上級把工作一件件送下來，堆在幾個鄕幹部身上，即令把瑣碎的調査表册盡量减少，工作仍不是二三個人所能幹了的。要解决這個問題，只有廣泛地發展民主才能做到。現在各地區代表會議組織得好的鄕，都不是三二人做工作而是很多人做工作，許多工作，羣衆自動在做，不要去催。這樣，人民感到愉快，幹部也感到愉快。又如鄕村幹部的强迫命令及某些錯誤作風，爲害甚大，很難一時整掉。然而如一九四五年陝甘寧邊區的鄕選材料選民提出的問題，只二十八個縣市的統計，有四萬八千零七十八個：又十九個縣的統計，選民提的三萬一千一百八十五個問題，在選民會上解决了二萬六千六百三十七個，佔百分之八十五點四。問題中很多是批評區鄕幹部作風的，經過幹部們承認錯誤或糾正，很多仍當選了，工作比前大大起勁，沒有當選的覺得不光榮，發誓改好，要求在下次當選，這是很好的範例，可補足上級政府考績與監察之所不及。

　　鄕村人民代表會議要比縣市以上的更不要專從條文或形式出發，而應從人民的實際生活需要出發。越是他們的切身生活所關，他們就越感興趣，也越能提出辦法。問題解决得好，形式就一定好。鄕人民代表會議(或人民代表大會)的决議，鄕人民政府應協同代表們一道去執行，且應吸收非代表的積極分子協助執行，如組織經常的或臨時的委員會之類。極力克服某些鄕幹部的生硬作風，免爲鄕人民民主的妨碍，同時使他們在人民民主的實際敎育中來徹底改造。這是農村建政極應注意的地方。

　　區應否成一級？有主張的，也有不主張的。我們意見要看具體情況而定。各地鄕或行政村的區劃很不一致。有的地區，不能不有區人民代表會，否則農村建設事業會因太分散而做不起來。有的地區，則只須有區爲縣的派出機關，指導和督促若千鄕的工作，而不須有區人民代表會。在這種不作為一級政權的區，爲着推行與檢查工作，應適時召集其所指導的鄕或行政村的幹部開會，可以酌電邀請一些區內的人民團體的代表或開明人士參加，傾聽幷咨詢各方面的意見，這不是各界人民代表會議而是幹部會的性質。它不是决定的，但也可有習慣的經常制度。在新區土地改革期或土地改革完成初期，區的各界人民代表會議，作用較大，一般多應該開，而一過此時期也許有些就不需要開了。各大行政區及省可按當前實際情况定出辦法，以便利於傳播政府政策表達人民願望爲主，而不要作長期的或整個區域的硬性的規定。

　　城市建政問題

　　以前，鄕村包圍城市，人民民主制度在鄕村發展。現在全國解放，城市領導鄕村，自然而然地城市人民民主制度由草創到完備，要比鄕村快。現在全國三萬人口以上的城市，大都開了各界人民代表會議，不少已代行人民代表大會職權，已做出了成績。城市工作，宜於集中，人口少的市，在市人民代表大會下不要有區人民代表大會一級。但較大的市，若無區一級，就減少了人民參政的機會，且有很多事不是市人民政府所能直接做了的。現巳有不少大城市正在建設區政權。但應指出：城市的區不同於鄕村的區，它是市人民政府辦事的助手。因城市中有些區裏的事情，區人民政府是辦不了的，而必須市人民政府直接來做，因此大城市設區級，應該是使市人民政府因有了區級而爲市民辦事更靈敏更深入；决不應該因有了區一級反増加辦事的重複、麻煩。

　　城市選區劃分，也和鄕村大異，城市居民的利害關係，屬於所隸屬的職業多而屬於所住的地區少，因此職業代表應該是主要的，但仍要有區域代表，尤其在非工業的城市，基層代表須有適當的比例。

　　圩鎭及半市半鄕的城或鎭，溝通通城郷關係，他們的民主制度應先健全，至其建制或等於區或等於鄕，看具體情況而定。

　　關於區鄕人民政團及大城市人民政府下設立人民政府的問題，擬在本次會議上討論出一個適當地指出應依遵的範圍又不妨礙且可以啟發人民創造的文件。

　　縣很重要

　　上層的民主制度，自人民政治協商會議開過後，各大行政區、省、及其直轄市有了榜樣，有些省市的代表會議開得還好，且正在進歩。下層如區鄕的民主制度雖迫切需要，待開發內容的很多。但中國地區太大，不可能處處都派遣得力幹部去帮助，而且目前由於做這種工作的幹部幷不多。因此，我們除大力把省以上的各界人民代表會議開好以外，各省區人民政府的民政部門要重視縣級人民民民主制度的建立。縣做好了，縣下的區鄕必易於做好。各省應派得力人員，擇幾個縣作典型試驗，而以所得的成績經驗，推之於其他各縣。

　　土地改革與建政

　　封建專制主義的物質基礎是土地的地主所有制度。我們改革地主的封建剝削的土地所有制，爲農民的土地所有制，即挖去了農村封建統治的根，打下了人民民主制度的物質基礎。在封建的原根上生長出的宫紳保甲統治等上層建築，不會不推自倒，需要經過反霸、淸算、和人民法庭的審判鎭壓，以及依法於必要時明內剝奪封建地主反動分子的公民權，才能掃滅淸净。在新根上萌芽出來的人民民主制度，也須要培土漑水，才能很快地成長。我們不,要把土地改革與建政打成兩橛，那樣將走彎路、費力多，而應該是土地改革過程即是建政過程。劉少奇副主席說；『農民協會應該成爲土地改革隊伍的主要組織形式和執行機關。各級農民代表大會、農民協會委員會和各級人民代表會議，應該成爲土地改革中活動的中心。正派的農民中的積極分子和上面派到鄕村中的土地改革工作幹部，脳該成爲土地改革中的骨幹。進行土地改革的各省的两級領導機關應該與鄕村中架通電話，與下級密切聯系，幷逐級派負責人或巡視團下去，切實地掌據運動的領導。從鄕起，均應事先作成土地改革的歩驟和計劃，幷呈极上級批准之後再執行』。這是一系列旣民主又集中的人民民主制度，各級政府必須好好掌握這一環節。使人民花土地改革中學會運用民主，從實際中學，比製條例發佈吿的效力要好過多少倍。

　　在土地改革未完成地區，爲澈底擊潰封建勢力，農民協會實際上應執行農村政權。由農民代表會選出鄕人民政府委員會，先打下民主政治的基礎，以便逐漸過渡到由鄕人民代表大會選出鄕人民政府委員會。爲避免壊分子篡窃政權，農民協會本身應先充分實行民主，農民代表會對鄕人民政府委員會可實行罷免權，以農民協會民主化來保証農村政府的民主化。

　　應該承認中國原來是個半封建社會，從半封建社會出身的人，不大熟悉民主這一套，在一部分羣衆中也從封建統治階級那裏習染了一些包辦、命令、打人、扣人等惡劣作風。又應該承認資產階級舊民主主義制度，在我國雖未實行過，但對於一部分人主要是知識分子，是有影響的。然而我們已前進了，超過了舊民主很遠，要以新的人民民主的創造來掃蕩封建遺在社會上的殘餘與舊民主主義的影響，不是一件簡單的事。各級民政工作人員應該學習共同綱領，特別是有關建政的部分，學習人民政協和全國委員會開會的經驗。學習中央人民政府頒佈的建政文件，學習各地建政典型例子。應舉辦各種短期訓練班，訓練一批人員去帮一些縣或區鄕，首先是帮助縣作建政的典型試驗，把原則和各地實際結合起來，得出新經驗，即在試驗中與新的經驗中又訓練出一些人員來。除介紹交流經驗外，還可以有計劃地組織農民工人與知識分子幹部到建政工作做好的縣或區鄕參觀，此地傳至彼地，敎會了人民，也敎會了幹部。

　　各地各級人民政府未召開各界人民代表會議的應從速召開，已召開的要遵照中央人民政府頒佈的通則，建立經常會議，屆期改選的制度，可以代行人民代表大命職權的，即應代行人民代表大會的職權，不要拖延。使人民大衆起來管理政權的新民主主義人民民主生活與制度，很快就輝煌地照躍到全中國每個角落與人民每個生活方面。